II SA/Gd 808/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. W. i grupy mieszkańców na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta, działając na podstawie art. 20 w związku z art. 14 ust. 8, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 29, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w dniu 25 sierpnia 2005 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. D. rejon ulic [...] i [...] w mieście G. K. W. pismem z dnia 3 października 2007 r., działając w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców ulicy [...] - wezwała Radę Miasta od usunięcia naruszeń prawa wskazując, iż podjęcie i kontynuacja budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych przez firmę A jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.). Następnie K. W., w związku z brakiem odpowiedzi organu, wniosła na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, iż jest ona nieważna z uwagi na rażące naruszenie prawa - ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz poprzez niezapewnienie udziału grupy mieszkańców członków Spółdzielni Mieszkaniowej B w postępowaniu prowadzonym przez Radę Miasta, poprzedzającym wydanie uchwały z dnia 25 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w wyniku podjętej uchwały firma A przystąpiła do budowy centrum handlowego w rejonie ulicy [...] i ulicy [...]. Tym samym doszło do naruszenia przepisów wskazanej powyżej ustawy: art. 32 ust. 1, który wymaga udziału społeczeństwa w formie możliwości zgłoszenia uwag i wniosków do rozstrzygnięć planowanych przez organy samorządowe; art. 40 ust. 1 pkt 1, który zobowiązuje Gminę Miasta do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania projektu planu przestrzennego zagospodarowania na przykładzie dzielnicy G. – O. D. na środowisko, przyjmując, iż realizacja projektu planu powoduje znaczące oddziaływanie na środowisko; art. 43 ust. 2, który obliguje organ samorządowy do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego planu; art. 44 ust. 1, który nakazuje organowi samorządowemu rozpatrywanie uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa do projektu planu. Skarżąca powołuje ponadto ekspertyzę specjalisty do spraw ochrony środowiska, która określa skutki negatywne planowanej budowy, co potwierdza jej zdaniem również prognoza oddziaływania na środowisko Biura Rozwoju z dnia 18 lipca 2005 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego O. D. rejon ulicy [...] i [...] został sporządzony zgodnie z procedurą wynikającą z obowiązujących przepisów. Społeczność lokalna miała możliwość uczestniczyć w tej procedurze zarówno na etapie składania wniosków do planu, jak i w etapach późniejszych. Projekt miejscowego planu był wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 4 lipca 2005 r. do 1 sierpnia 2005 r. w siedzibie Biura Rozwoju, gdzie w dniu 25 lipca 2005 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w planie. W dyskusji publicznej uczestniczyli przedstawiciele Towarzystwa C, Stowarzyszenia "Kupcy znad Motławy", Stowarzyszenia D, Z. R. oraz zarządu i mieszkańców Spółdzielni Mieszkaniowej B. Do projektu planu zostały złożone uwagi (m.in. przez SM B), które w dniu 25 sierpnia 2006 r. Rada Miasta odrzuciła w całości, a plan uchwaliła. Odnosząc się do załączonej ekspertyzy określającej skutki planowanej inwestycji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na obszarze strefy ochrony ujęć wody, organ wyjaśnia, iż cały teren D. P. to obszar o jednolitej strukturze gruntów. Zrealizowane tu kilkudziesięciotysięczne osiedle na około 200 ha nie wpłynęło negatywnie na wody ujęcia "C. D.". Teren objęty niniejszym planem to niewielki fragment (ok.8,5%) P., który nie został do chwili obecnej zabudowany. Twierdzenie, iż jego zabudowa będzie miała wyjątkowo niekorzystny wpływ na stan ujęć i jakość wody wydaje się być pozbawione jakichkolwiek podstaw. Ujęcia wody "C. D." i "Z." stanowią jedno z podstawowych źródeł zaopatrzenia w wodę mieszkańców Gdańska. Władze miasta są tego w pełni świadome i żadne dotychczasowe działania miasta nie miały i nie mają (również w przypadku niniejszego planu) wpływu na stworzenie jakichkolwiek potencjalnych zagrożeń dla funkcjonowania wskazanych powyżej ujęć i jakości dostarczanej z nich wody. Lokalizacja usług na tym terenie stanowi kontynuację ustaleń wcześniejszych planów miejscowych obejmujących obszar P., w tym ostatniego miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego O. D. z 1994 r. (stracił swoją ważność z końcem 2003 r.), zgodnie z którym lokalizowane tu było centrum usługowe dzielnicy (jednym z wymogów było zachowanie zasady wysokiego procentu zabudowy). Ustalona planem lokalizacja wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w zakresie oddziaływania na środowisko spowoduje skutki, które zostały szczegółowo przeanalizowane w trakcie procedury planistycznej, były przedmiotem uwag i wniosków społeczności lokalnych oraz analizowane przez radnych miasta na posiedzeniach Komisji Rozwoju Przestrzennego Rady Miasta. Skutki te zostaną ograniczone poprzez wprowadzenie odpowiednich środków technicznych projektowanych na etapie realizacji inwestycji oraz docelową realizację elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej dzielnic (drogi, infrastruktura techniczna). Każdy z planów miejscowych musi uzyskać określone ustawą uzgodnienia i opinie. Projekt przedmiotowego planu uzyskał niezbędne uzgodnienia i pozytywne opinie w tym m.in. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a więc wszystkich organów właściwych ze względu na ochronę środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych, na skutek braku po stronie skarżących legitymacji skargowej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Natomiast w świetle przytoczonego przepisu sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Zastosowanie dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi znajduje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem według treści przytoczonego wyżej przepisu, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w niniejszym przypadku. Stosownie zaś do treści art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W rozpoznawanej sprawie skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Miasta wniosła K. W., osobiście oraz w imieniu grupy mieszkańców – oznaczonych z imienia i nazwiska 34 mieszkańców G. – P., ulicy [...] nr [...], [...] i [...] (vide: upoważnienie k. 74-76). Skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, również złożonym w imieniu tak oznaczonej grupy mieszkańców, będącej jak wynika z okoliczności sprawy, mieszkańcami budynków należących do Spółdzielni Mieszkaniowej B i członkami tej Spółdzielni (vide: wezwanie w aktach administracyjnych). Jest w sprawie oczywistym, że zarówno skarżąca jak i reprezentowana przez nią "grupa mieszkańców" należą do wspólnoty samorządowej miasta G. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i nauce prawa, przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. Wyraził to wprost Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04 (publ. "Wokanda" z 2005 r., Nr 7-8, poz. 69) stwierdzając, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem legitymacja skargowa przysługuje każdemu legitymowanemu, niezależnie od miejsca zamieszkania, bowiem uprawnienie to łączyć należy z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców", interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 u.s.g., dające legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinno indywidualnie zarówno skarżącej jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków "grupy mieszkańców" ulicy [...]. Wnosząc skargę należało zatem wprost wykazać, że uchwalony plan godzi w interes prawny lub uprawnienie skarżących, powodując, że sfera prawna tych osób będzie skutkiem planu zmieniona, uszczuplona, zmodyfikowana, wskazując konkretną normę prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny wywodzą. Tymczasem w przedmiotowej skardze skarżący powołują się na swój interes prawny, nie wskazując, z jakiej normy prawa go wywodzą, nie uzasadniając także, na czym naruszenie tego interesu prawnego miałoby polegać. W skardze zarzucają jedynie naruszenie przez Radę Miasta przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), poprzez niezapewnienie udziału grupie mieszkańców - członków Spółdzielni Mieszkaniowej B w postępowaniu prowadzonym przez Radę Miasta, poprzedzającym wydanie uchwały. Normy gwarantujące udział społeczeństwa w postępowaniu prowadzonym w związku z obowiązkiem sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie mają charakteru norm prawa materialnego, z których określony podmiot wywodzi uprawnienie lub interes prawny. Wywodzi z nich jedynie interes faktyczny, domagając się udziału w tym postępowaniu, celem zgłoszenia swych uwag i zastrzeżeń. W orzecznictwie sądowodministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że o powodzeniu skargi z art. 101 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dopiero naruszenie (bezpośrednie i realne) interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Baza orzeczeń LEX nr 194894 i nr 192482). Przyjąć zatem trzeba, że art. 101 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymagania formalne, co do terminu jej wniesienia, poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, oraz co do charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia pod kątem oceny, czy zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w rozpoznawanej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skargowej. Tę legitymację wyznacza zaś, jak wskazane zostało wyżej, niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. W ocenie Sądu, negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej ani reprezentowanej przez nią grupy mieszkańców nie miały miejsca, skoro skarżący kwestionują przeznaczenie terenu, którego nie są właścicielami ani też nie mają do niego innych praw. Skarżący, co pozostaje poza sporem, mieszkają, posiadając określone prawa do lokali spółdzielczych, poza terenem, który został objęty ustaleniami zaskarżonego planu. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc prawo miejscowe stosownie do treści art. 14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), ustalają normy generalne, ale wyłącznie na ściśle określonym terenie. Normy te nie odnoszą się do skarżących, nie wpływają na ich indywidualną sytuację prawną, nie kształtują jej i nie ograniczają. Ocena taka, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prowadzi do uznania, iż skarżący nie mają legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ponadto, jak wynika z okoliczności sprawy (vide: oświadczenia K. W. w protokole rozprawy z 23 kwietnia 2008 r. k. 108), strona skarżąca kwestionuje w szczególności decyzje administracyjne, skutkiem których rozpoczęto i prowadzi się roboty budowlane na terenie objętym planowaniem, w tym budowę drogi sąsiadującej (w odległości ok. 17 m) z budynkiem położonym przy ul. [...], także usytuowanie śmietnika na zapleczu hipermarketu, wycięciu drzewostanu. Tak więc naruszenie swego nieokreślonego "interesu prawnego" skarżący wywodzą nie z samego istnienia uchwały, lecz dopiero z jej zastosowania jako przepisu prawa miejscowego. Za taką oceną przemawia także okoliczność, iż przedmiotowy plan zaskarżony został przez "grupę mieszkańców" dopiero wówczas, gdy rozpoczęto realizację jego ustaleń, polegającą na budowie obiektu handlowego wielko-powierzchniowego oraz budowę drogi. Tymczasem brak byłoby przesłanek do przyjęcia naruszenia (ewentualnego) interesu prawnego w sytuacji, gdyby naruszenie to miałoby nastąpić dopiero w wyniku stosowania uchwały, a nie jest związane z samym istnieniem zaskarżonej uchwały. Skarżący podnosząc także zarzuty, że wykonanie uchwały "zagraża środowisku", podejmują w istocie działania na rzecz ochrony środowiska. Takie zaś działanie skarżących może stanowić obronę interesu ogólnego, społecznego, ale jest przejawem najszerzej rozumianego interesu faktycznego i z tego powodu nie może podlegać ochronie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wyrażona przez wnoszących skargę troska o ujęcie wody dla mieszkańców G., zdaniem Sądu, może być zakwalifikowana jedynie jako actio popularis, a taka skarga w opisanym wyżej trybie jest bezzasadna (por. także postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 318/08). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi braku udziału skarżącej "grupy mieszkańców" w postępowaniu poprzedzającym uchwalenie planu wskazać należy, że projekt przedmiotowego planu sporządzony został wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko (vide: fotokopie projektu i prognozy w aktach administracyjnych- dokumentacji prac planistycznych) i stanowił, niezależnie od wniesionych na piśmie uwag do projektu, zgłoszonych między innymi przez zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej w G. i indywidualnie przez członków tej Spółdzielni, również przedmiot publicznej dyskusji, która stosownie do zapisu protokołu odbyła się w dniu 25 lipca 2005 r. (vide: fotokopia protokołu w aktach administracyjnych - dokumentacji prac planistycznych). Z treści protokołu wynika, że zastrzeżenia do projektu planu, również te podnoszone w postępowaniu sądowym, zgłaszane były indywidualnie przez mieszkańców Przymorza - członków Spółdzielni Mieszkaniowej B a także przez zarząd tej Spółdzielni, działającej w imieniu jej członków; uwagi co do możliwych naruszeń środowiska w wyniku podjęcia uchwały o planie zgłaszała również D. T., działająca jako pełnomocnik "grupy mieszkańców" w niniejszej sprawie. Bezzasadny tym samym jest zarzut braku udziału grupy mieszkańców członków SM B w postępowaniu poprzedzającym uchwalenie zaskarżonego planu. Sąd dochodząc do wniosku, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej oddala skargę, nie wypowiadając się merytorycznie na temat zgodności z prawem, w szczególności z przepisami wymienionymi w skardze, zaskarżonego aktu,. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w myśl przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.