II SA/Gd 817/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 30 maja 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. przyznaje radcy prawnemu J. J. tytułem wynagrodzenia kuratora kwotę 332,10 (trzysta trzydzieści dwa złote dziesięć groszy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 62,10 (sześćdziesiąt dwa złote dziesięć groszy) zł tytułem podatku od towarów i usług, którą to kwotę nakazuje wypłacić z zaliczki wpłaconej przez skarżącego w wysokości 240 (dwieście czterdzieści) zł, a w pozostałym zakresie ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. R. C. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie 9 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych planowanych na częściach działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w M., gmina B.. Burmistrz B., decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 10 marca 2011 r. nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza B. z dnia 20 stycznia 2011 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz B., decyzją z dnia 30 maja 2011 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Organ ustalił, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalony uchwałą nr [...] z dnia 13 grudnia 1994 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa S. nr [...], poz. [...]. Zgodnie z zapisami tego planu teren objęty wnioskiem znajdował się na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla której ustalono m.in.: ograniczenie do minimum wydawania pozwoleń na wszelkie inwestycje poza terenami wyznaczonymi planem, a także ochronę przed degradacją oraz przeznaczaniem na funkcje pozarolnicze terenów zagospodarowania rolniczego, a także preferowanie na lokalizacją siedlisk i obiektów służących produkcji żywności terenów strefy osiedleńczej. Obecnie teren ten nie jest objęty planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Organ wskazał, że w sytuacji braku planu miejscowego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu dokonania oceny łącznego spełnienia tych warunków, organ, w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem inwestora obszar analizowany, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Teren planowanej inwestycji składa się z fragmentów pięciu działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w M., gmina B. i teren, wyznaczoną drogą wewnętrzną, został rozdzielony na dwie części. Niemniej dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego przyjęto całą, wynoszącą 190 m, długość granicy terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, przylegającego do drogi publicznej, tj. do drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] (przyjętą uchwałą nr [...] z dnia 29 grudnia 2010 r. Rady Miejskiej w B. do kategorii dróg gminnych). Dla ustalenia granic obszaru analizowanego, wyznaczono odległość trzech szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, tj. 3 x 190 m = 570 m wokół granic terenu planowanej inwestycji. Tak wyznaczony obszar analizowany, w ocenie organu, oddaje w sposób wystarczający charakterystyczne cechy funkcjonalno - przestrzenne bliższego i dalszego sąsiedztwa, specyfikę zagospodarowania przestrzeni rolniczej oraz jej walory krajobrazowe i przyrodnicze. Dokonana ponownie analiza obszaru analizowanego wykazała m.in. że: teren planowanej inwestycji położony jest w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w odróżnieniu od sąsiedniej strefy zwartej zabudowy wsi, od której jest oddalony o około 300 m. Zlokalizowany on jest na południe od drogi krajowej, poza obszarem zainwestowania wsi M. i całą swoją powierzchnią mieści się w niezainwestowanej strefie o charakterze rolniczym. Stan faktyczny i prawny zainwestowanych terenów wsi M. oraz terenów rolnych położonych w obszarze, w którym zlokalizowany jest teren planowanej inwestycji jest zdecydowanie odmienny, co potwierdza zasadność ich przestrzennego wyodrębnienia w dokonanej analizie. Wieś M. z wyraźnie wyodrębnioną przestrzennie zabudową położona jest przy drodze krajowej nr [...] i drodze powiatowej nr [...]. Posiada zabudowę głównie rolniczo - mieszkaniową, zlokalizowaną po obu stronach tych dróg oraz na północ od drogi krajowej do granicy z miastem. W bezpośrednio przylegającym do działki inwestorów sąsiedztwie nie występuje żadna zabudowa a teren sąsiadujący charakteryzuje się pojedynczą, luźno rozrzuconą zabudową zagrodową o charakterze ekstensywnym, zlokalizowaną wzdłuż ulicy P. - istniejącej drogi gminnej oznaczonej numerem [...]. Nie występuje w tym rejonie zabudowa położona w głębi działek, która skomunikowana byłaby z drogą gminną wspólną drogą wewnętrzną, jak to ma miejsce w proponowanym przez wnioskodawcę sposobie zagospodarowania terenu. Stan zagospodarowania wokół terenu planowanej inwestycji określają istniejące standardy w postaci krajobrazu rolniczego, zabudowanego luźno rozrzuconymi siedliskami rolniczymi. W obszarze analizowanym występuje rolnicze użytkowanie gruntów, a w sąsiedztwie wnioskowanego terenu zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa zagrodowa związana z produkcją rolną. Na działce nr [...] zlokalizowana jest zagroda rolna, a na działkach o numerach [...], [...] i [...] zostały wydane przez Burmistrza B. decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, oznaczone numerami: [...], [...] i [...]. Wszystkie te decyzje dotyczą zagród w gospodarstwach rolnych. Dwie zagrody są w trakcie realizacji, natomiast budowa trzeciej na działce nr [...] nie została jeszcze rozpoczęta. Na działce nr [...] zgodnie z wydaną decyzją planowana jest zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa obsługi produkcji w gospodarstwie rolnym w postaci budynku inwentarskiego. Na działce nr [...] planowana jest zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa obsługi produkcji w gospodarstwie rolnym w postaci budynku inwentarsko - gospodarczego oraz budynku gospodarczo - garażowego. Z uwagi na znaczny zasięg obszaru analizowanego, wynikający głównie z zawnioskowanej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, obszar analizowany objął też fragmenty zlokalizowanego po drugiej stronie drogi krajowej zespołu zabudowy mieszkaniowej oraz część zwartej zabudowy wsi, w której występuje pojedyncza zabudowa mieszkaniowa. Organ stwierdził, że wnioskowana budowa 9 domów jednorodzinnych nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy występującej na terenie sąsiednim, albowiem żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących z wnioskowanym terenem, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób wynikający z treści wniosku. Wnioskowana funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, szczególnie o charakterze zespołu zabudowy mieszkaniowej, stanowi sposób zainwestowania zasadniczo odmienny od funkcji rolnej, w ramach której zlokalizowane są zagrody rolnicze jako element gospodarstw produkcji rolniczej. Specyfika tych siedlisk, hodowla inwentarza i trzody w ramach sąsiadujących zagród rolnych, formy nawożenia gruntów rolnych oraz szereg innych prac polowych - są wręcz niemożliwe do pogodzenia w bezpośrednim sąsiedztwie z zabudową o charakterze wyłącznie mieszkaniowym jednorodzinnym. Kolizję w zakresie możliwości pogodzenia powyższych funkcji potwierdzają występujące w programach inwestycyjnych dwóch sąsiednich zagród budynki inwentarskie służące produkcji rolniczej, w których planowany jest chów zwierząt gospodarskich. Nie jest to zdaniem organu możliwe do pogodzenia z zabudową o charakterze wyłącznie mieszkaniowym. Organ wyjaśnił, że na gruncie rolnym, a taki grunt stanowi teren planowanej inwestycji, można budować jedynie budynki i urządzenia służące bezpośrednio produkcji rolnej oraz budynek mieszkalny wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Lokalizowanie na gruntach rolnych wyłącznie budynków mieszkalnych jednorodzinnych spowodowałoby zmianę przeznaczenia gruntu z rolnego na cele nierolne (mieszkaniowe) w centralnym rejonie istniejącej, wyraźnie wydzielonej strefy funkcjonalnej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym jest innym rodzajem zabudowy aniżeli zabudowa mieszkaniowa. Mimo, że budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej posiada sposób użytkowania zgodny z budynkiem mieszkalnym w zabudowie jednorodzinnej to jednak sposób zagospodarowania terenu jest zupełnie odmienny. Zdaniem organu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej formy zabudowy doprowadziłoby do powstania intensywnej skoncentrowanej struktury (z niepożądaną konsekwencją w postaci zaistnienia aneksu zabudowy o zupełnie innych cechach przestrzennych i funkcjonalnych w granicach analizowanego obszaru), stanowiącej zwarty kompleks zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym zostałaby drastycznie naruszona zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo, iż wewnątrz wyznaczonego obszaru analizowanego występuje w obszarze zwartej zabudowy wiejskiej również zabudowa o innej funkcji, w tym także o funkcji mieszkaniowej organ uznał, że charakter poszczególnych występujących obszarów (przestrzennie wyodrębnionej strefy zainwestowania wsi oraz strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej) jest faktycznie i prawnie wyodrębniony dającymi się zweryfikować granicami. Z tych też powodów organ uznał za nieuzasadnione nawiązywanie do występującej w obszarze zainwestowania wsi, pojedynczej funkcji mieszkaniowej, a także nawiązywanie do istniejącego zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanego po przeciwnej stronie drogi krajowej nr [...], w odległości około 350- 400 m od terenu objętego wnioskiem i usytuowanego w zupełnie odmiennym otoczeniu. Stanowiłoby to przykład nieuzasadnionego przestrzennie i funkcjonalnie, błędnego interpretowania zasad inwestowania w granicach obszaru analizowanego, otwierającego drogę do niekontrolowanego "rozlewania się" strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze osiedlowym w kierunku obszaru funkcjonalnego o charakterze produkcyjno - rolniczym, który zarówno w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B., jak i w obecnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. stanowi wyraźnie wydzieloną strefę istniejącej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wskazaną w całości do zachowania bez dopuszczenia jakichkolwiek przekształceń funkcjonalnych w zagospodarowaniu przestrzeni. Organ stoi na stanowisku, że dla zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa wymagana jest obiektywna identyfikacja charakterystycznych cech i parametrów przestrzeni zastanych w danym miejscu i nie może ona polegać na nieograniczonym "poszukiwaniu" kontynuacji funkcji dla spełnienia oczekiwań wnioskodawcy. Organ doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie jest spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, albowiem na działkach sąsiednich, w stosunku do terenu objętego wnioskiem nie znajduje się przynajmniej jeden budynek umożliwiający kontynuację funkcji występującej w istniejącej zabudowie. W trakcie sporządzania analizy urbanistycznej stwierdzono, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie występuje na działkach przylegających, dostępnych z tej samej drogi publicznej - drogi gminnej (działka nr [...]). Najbliższe budynki o takiej funkcji usytuowane są w odległości około 300 m od wnioskowanego terenu i są położone w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi M.. Brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozwala na ustalenie warunków dla wnioskowanej zabudowy w trybie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do oświadczeń złożonych przez L. T., I. P., A. i S. R., J.C., M. C., H. R. oraz M. i T. D. o braku zamiaru prowadzenia działalności rolniczej na ich działkach oraz o popieraniu ustalenia dla terenu objętego wnioskiem R. C., funkcji mieszkaniowej, organ wyjaśnił, że dla działki nr [...], na wniosek I. P., została wydana w dniu 7 lipca 2005 r. decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolnej. Dla działki nr [...] została wydana w dniu 23 marca 2009 r., na wniosek S. i A. R., decyzja o warunkach zabudowy dla ogrody rolnej. Dla działki nr [...], na wniosek J. C., została wydana w dniu 1 grudnia 2009 r. decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków gospodarczych we własnej zagrodzie rolnej. Dla działki nr [...] w M. (obecnie działka [...]) została wydana w dniu 18 czerwca 2001 r., na wniosek D. i E. P., decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy siedliska rolniczego. Obecna właścicielka działki – M. C. nie dokonała zmiany zagospodarowania terenu na cele mieszkalne, niezwiązane z prowadzeniem działalności rolniczej. Wszystkie wymienione decyzje zostały wydane na wnioski inwestorów, które dotyczyły inwestycji związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. We wszystkich wnioskach o ustalenie warunków zabudowy osoby te podały, iż projektowana zabudowa związana będzie z prowadzeniem działalności rolniczej i jest niezbędna do prowadzenia gospodarstw rolnych. W związku z powyższym treść złożonych w dniu 26 maja 2011 r. oświadczeń jest sprzeczna ze złożonymi wcześniej oświadczeniami we wnioskach o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, żadna z wymienionych osób dotychczas nie dokonała zmiany przekształcenia swojej zagrody na inne cele, w tym nie wystąpiła o ustalenie warunków na zamianę sposobu użytkowania zrealizowanych obiektów. Takich faktów nie potwierdzają dostępne dokumenty w postaci rejestrów decyzji o warunkach zabudowy, wypisów z ewidencji gruntów oraz informacje podatkowe z Wydziału Finansowego Urzędu. Pozostałe osoby, które złożyły oświadczenia w obszarze analizowanym posiadają wyłącznie grunty rolne niezabudowane. Organ wskazał jednocześnie, że dla części terenu objętego niniejszym wnioskiem przeprowadzono wcześniej postępowanie w sprawie z wniosku J. C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] w M., gmina B.. Burmistrza Miasta B., decyzją z dnia 26 lutego 2010 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r. nr [...], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 535/10, oddalił skargę J. C. wniesioną na decyzję organu odwoławczego . Od decyzji Burmistrza B. odwołanie wniósł R. C., domagając się jej uchylenia. W odwołaniu wskazano, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na: pominięciu okoliczności polegającej na tym, iż przy tej samej drodze publicznej, przy której znajduje się teren objęty wnioskiem znajduje się zabudowa, dostępna z tej drogi publicznej, pozwalająca na określenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pominięciu okoliczności polegającej na tym, że w obszarze analizowanym znajduje się teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustaleniu, że inwestycja objęta wnioskiem ma być realizowana jako zwarty zespół zabudowy, podczas gdy inwestycja ta ma stanowić realizację 9 wolnostojących domów jednorodzinnych, pominięcie okoliczności polegającej na tym, że z oświadczeń złożonych przez właścicieli sąsiednich gruntów wynika, że w obszarze analizowanym nie będzie prowadzona produkcja rolna; nieprawidłowe ustalenie, że znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa, dla której wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, przewidujące wznoszenie siedlisk w gospodarstwach rolnych jest obecnie wykorzystywana do prowadzenia produkcji rolnej i stanowi gospodarstwo rolne, podczas gdy należało uznać, że zabudowa ta nie jest częścią zagród rolnych lecz pełni funkcję mieszkaniową, pominięciu okoliczności polegającej na faktycznej zmianie funkcji miejscowości M., która z miejscowości o charakterze rolniczym stała się miejscowością o charakterze mieszkaniowym i mieszkaniowo – usługowym. W odwołaniu zarzucono, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu występowania w obszarze analizowanym rozległych obszarów gruntów wykorzystywanych nierolniczo, w szczególności o przeznaczeniu wyłącznie mieszkaniowym, nieuwzględnienie przy dokonywaniu analizy funkcji terenu oświadczeń złożonych przez właścicieli gruntów położonych w obszarze analizowanym, oparcie się na literalnym brzmieniu wpisów w ewidencji gruntów i budynków, a w konsekwencji – niewłaściwą analizę funkcji zabudowy oraz przeznaczenia gruntów występujących w obszarze analizowanym. Odwołujący się podniósł zarzut, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że nie istnieje zabudowana działka sąsiednia, stanowiąca podstawę do określenia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto zarzucił on naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że na terenie objętym wnioskiem dopuszcza się występowanie jedynie zabudowy zagrodowej oraz, że funkcji mieszkaniowej nie da się połączyć z występującym w sąsiedztwie rolniczym użytkowaniem gruntu, co doprowadziło do nadmiernego i uznaniowego ograniczenia prawa własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 13 lipca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 30 maja 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że w analizowanym obszarze zlokalizowana jest wieś M. posiadająca zabudowę rolniczo-mieszkaniową, która tworzy wyraźnie wyodrębnioną i zwartą przestrzennie zabudowę położoną przy drodze krajowej nr [...] i drodze powiatowej. Poza zwartą zabudową wsi znajduje się strefa rolniczej przestrzeni produkcyjno-przyrodniczej. Jest to teren tworzący odrębną urbanistyczną całość, charakteryzujący się pojedynczą, luźno rozrzuconą zabudową zagrodową o charakterze ekstensywnym, zlokalizowaną wzdłuż drogi gminnej nr ew. [...]. Okolica poza zabudową wsi stanowi ukształtowaną i niezainwestowaną przestrzeń o charakterze rolniczym, tworzącą całość o walorach rolniczo-przyrodniczych. Jest to głównie rolne i leśne zagospodarowanie terenu wolne od zabudowy mieszkalnej. W obszarze analizowanym po przeciwnej stronie drogi krajowej zlokalizowany jest również zespół zabudowy mieszkaniowej tworzący także odrębną całość urbanistyczną. Obszar analizowany został wyznaczony wokół terenu objętego wnioskiem o promieniu 570 m (3 x 190m). Do obszaru analizowanego nie włączono wsi M. oraz zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej po drugiej stronie drogi krajowej (nr ew. [...]). Wieś M. posiada odmienny charakter i stanowi funkcjonalnie powiązaną część odrębnej zabudowanej jednostki osadniczej, co potwierdza zasadność jej przestrzennego wyodrębnienia i zweryfikowania granicami. Z tych powodów nie uznano za uzasadnione nawiązywanie do występującej w obszarze zainwestowania wsi pojedynczej funkcji mieszkaniowej. Z tych samych powodów nie uznano za uzasadnione nawiązywanie do istniejącego zespołu zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej po przeciwnej stronie drogi krajowej, gdyż tworzy on odrębną całość urbanistyczną, różniącą się charakterem zabudowy od strefy rolniczej przestrzeni produkcyjno-przyrodniczej, dostępnej ponadto z innej drogi publicznej aniżeli planowana inwestycja. Kolegium wskazało, że w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. (uchwała nr [...] z 13 grudnia 1994 r.) teren objęty wnioskiem znajdował się na terenach przestrzeni produkcyjnej, dla której ustalono ograniczenie do min. wydawania pozwoleń na wszelkie inwestycje poza terenami wyznaczonymi planem, a także ochronę przed przeznaczaniem na funkcję pozarolniczą terenów zagospodarowania rolniczego oraz preferowanie na lokalizację siedlisk i obiektów służących produkcji żywności terenów strefy osiedleńczej. Z kolei w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 12 czerwca 2002 r.) planowany do zabudowy teren położony jest w strefie przestrzeni przyrodniczych, projektowany do zalesienia. Organ stwierdził, że mimo, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami, dlatego też przedstawione uwarunkowania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. należało mieć na uwadze przy ocenie obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe ustalenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy mieszkaniowej w zakresie kontynuacji funkcji. Zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w centralnym rejonie wyraźnie wydzielonej strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej stanowiłoby przykład nieuzasadnionego przestrzennie i funkcjonalnie, błędnego interpretowania zasad inwestowania w granicach obszaru analizowanego, otwierającego drogę do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się strefy zabudowy mieszkaniowej o charakterze osiedlowym w kierunku obszaru o charakterze produkcyjno-rolnym, który w nieobowiązującym planie oraz w obecnym studium stanowi wyraźnie wydzieloną strefę istniejącej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wskazanej do zachowania bez dopuszczenia jakichkolwiek przekształceń funkcjonalnych w zagospodarowaniu przestrzeni. Zdaniem organu, brak jest podstaw do twierdzenia, że w obszarze analizowanym występują tereny wykorzystywane nierolniczo. Z akt sprawy wynika, że dla sąsiednich nieruchomości zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy dla realizacji zabudowy zagrodowej. Dla działek nr [...] (D. i E. P.), nr [...] (I. P.) i nr [...] (S. i A. R.) zostały wydane przez Burmistrza B. decyzje o ustaleniu warunków zabudowy oznaczone odpowiednio: nr [...]; nr [...] i nr [...]. Decyzje dotyczyły zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Na działce nr [...] planowana jest zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa obsługi produkcji w gospodarstwie rolnym w postaci budynku inwentarsko-gospodarczego oraz budynku gospodarczo-garażowego. Dwie zagrody są już w trakcie realizacji, natomiast budowa trzeciej na działce nr [...] nie została jeszcze rozpoczęta. Na działce nr [...] (J. C.) zlokalizowana jest zagroda rolna dla której wydano decyzję nr [...] dotyczącą budowy 2 budynków gospodarczych. Właściciele tych nieruchomości są płatnikami podatku rolnego. Organ stwierdził, że funkcji mieszkaniowej nie da się pogodzić z występującym w sąsiedztwie rolniczym użytkowaniem gruntu. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, natomiast zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zabudowę zagrodową stanowią budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zgodnie z art. 55 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Oznacza to, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, której celem jest wyłącznie zapewnienie potrzeb mieszkaniowych. Istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (sygn. akt: II SA/Gd 690/08). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji doprowadziłoby do powstania intensywnej skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej w centralnym rejonie istniejącej, wyraźnie wydzielonej strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej i w konsekwencji do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze. Tym samym zostałaby naruszona zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnienie powyższego warunku w rozpatrywanej sprawie wymaga, aby na działkach sąsiednich w stosunku do terenu objętego wnioskiem znajdował się obiekt umożliwiający kontynuację funkcji występującej w zabudowie istniejącej. W obszarze objętym analizą urbanistyczną nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Niespełnienie tego warunku nie pozwoliło na ustalenie warunków dla wnioskowanej zabudowy w trybie decyzji o warunkach zabudowy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R C, domagając się jej uchylenia jak również poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że: - przy drodze publicznej — drodze gminnej (działka ew. nr [...] — ulica P.) znajdują się wyłącznie działki z zabudową zagrodową o charakterze ekstensywnym, podczas gdy przy drodze tej występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, która znajduje się na działkach numer [...], [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] dostępnych z w/w drogi gminnej; zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym i przy drodze gminnej — ulicy P., dla której wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, przewidujące wznoszenie siedlisk w gospodarstwach rolnych jest obecnie wykorzystywana do prowadzenia produkcji rolnej i stanowi gospodarstwa rolne, podczas gdy uznać należało, że zabudowa ta nie jest częścią zagród rolnych lecz pełni funkcję mieszkaniową, - wieś M. posiada wyraźnie wyodrębnioną i zwartą przestrzennie strefę zabudowy położoną przy drodze krajowej nr [...] i drodze powiatowej, podczas gdy nie da się takiej wyraźnej granicy wyznaczyć, a zabudowa wsi o funkcji mieszkaniowej znajduje się również przy drodze gminnej (działka ewidencyjna nr [...]) na działkach numer [...], [...], [...] i [...] oraz [...] i [...], dostępnych z w/w drogi gminnej oraz min. przy ulicy J. i S., - pominięcie okoliczności polegającej na faktycznej zmianie funkcji miejscowości M., która z miejscowości o charakterze rolniczym stała się miejscowością o charakterze mieszkalnym i mieszkalno – usługowym. Skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie: - oświadczeń złożonych przez właścicieli gruntów położonych w obszarze analizowanym, z których wynika, że nie wykorzystują ani nie mają zamiaru wykorzystywać gruntów przyległych do terenu objętego wnioskiem do prowadzenia działalności rolniczej, - faktu występowania w obszarze analizowanym rozległych obszarów gruntów wykorzystywanych nierolniczo, w szczególności o przeznaczeniu wyłącznie mieszkaniowym, - okoliczności polegającej na tym, iż przy tej samej drodze publicznej przy której znajduje się teren objęty wnioskiem znajduje się zabudowa, dostępna z tej drogi publicznej, pozwalająca na określenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - co doprowadziło do niewłaściwej analizy funkcji zabudowy oraz przeznaczenia gruntów występujących w obszarze analizowanym i do błędnego ustalenia stanu faktycznego a w konsekwencji niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że nie istnieje zabudowana działka sąsiednia, stanowiąca podstawę do określenia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy przy drodze publicznej (działce ew. nr [...]) znajduje się taka zabudowa i stanowią ją w szczególności działki [...], [...], [...] oraz [...], które są zabudowane domami jednorodzinnymi. Z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia, że teren przylegający do terenu objętego wnioskiem jest wykorzystywany do prowadzenia produkcji rolnej, skarżący zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że na terenie objętym wnioskiem dopuszcza się występowanie jedynie zabudowy zagrodowej oraz że funkcji mieszkaniowej nie da się połączyć z występującym w sąsiedztwie rolniczym użytkowaniem gruntu, co doprowadziło do nadmiernego i uznaniowego ograniczenia prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kwestię wydania decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu wskazanych w tym przepisie warunków. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skarżący złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, iż w wyznaczonym w przedmiotowej sprawie na podstawie § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o takiej funkcji jak planowana przez inwestora - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa taka znajduje się na działkach o numerach [...], [...] i [...]. Działki te są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka, na której planowana jest inwestycja – drogi gminnej stanowiącej działkę Nr [...]. (dowód załącznik graficzny Nr 3 do decyzji k. 23 akt administracyjnych) W niniejszej sprawie jest zatem spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Odmienne ustalenia organu II instancji w tym zakresie są błędne. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami § 3 rozporządzenia. Działki nr [...], [...] i [...] zabudowane domami jednorodzinnymi znajdują się w obszarze analizowanym. Z części graficznej analizy oraz zastosowanej ze skali wynika, że odległość działek inwestora od tych nieruchomości wynosi w granicach 270 m. Podkreślić jednak należy, iż przypadku spełnienia wymogu położenia działki w obszarze analizowanym, ustawodawca nie przewidział odległości, jaka winna być zachowana od działki inwestora w stosunku do budynków już istniejących. Wskazywana w analizie znaczna odległość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od działki inwestora, nie stanowi zatem przeszkody do ustalenia warunków zabudowy. Fakt, iż w obszarze analizowanym poza zabudową mieszkaniową znajduje się również zabudowa o charakterze zagrodowym, nie wyłącza możliwości ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Niewątpliwie funkcje te nie są tożsame i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Podkreślić jednak należy, iż w niniejszej sprawie skarżący w celu wykazania kontynuacji funkcji nie musi powoływać się na istnienie na obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej zagrodowej, bowiem w obszarze tym występują również budynki mieszkalne jednorodzinne, które nie stanowią zabudowy zagrodowej. Istotną okolicznością jest również fakt, iż na obszarze analizowanym zasadą jest współistnienie tych funkcji, zarówno na terenie zabudowy wsi jak i zabudowy po przeciwnej stronie drogi krajowej ul. K.. Ewentualne niedogodności związane z występowaniem w obszarze analizowanym różnych funkcji, nie mogą w świetle uregulowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzasadniać odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten nie zawiera bowiem przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy z takiej przyczyny. Różnorodność funkcji w obszarze analizowanym, mogłaby uzasadniać odmowę ustalenia warunków zabudowy jedynie w przypadku konieczności ochrony wynikającego z przepisów prawa interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, na które planowana inwestycja oddziaływałaby w sposób szkodliwy. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Przeciwnie właściciele sąsiednich nieruchomości wskazali, iż wyrażają zgodę na realizację przez inwestora budynków mieszkalnych . W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż ochrona ładu przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia, a zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu przemawiają za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej. Celem ustawodawcy, wprowadzającego w życie u.p.z.p., nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 319/11 LEX nr 995409, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. II SA/Łd 755/10 LEX nr 755917) Rozważania organu dotyczące konieczności zapewnienia spójności zabudowy na tym terenie nie są zatem uzasadnione i prowadzą do nadmiernego ograniczenia prawa własności nieruchomości. Ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć przez organ administracji. Podstawą rozstrzygnięć organu administracji nie może być również studium, ponieważ ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadał mu charakteru przepisu prawa miejscowego. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r.II SA/Lu 282/10 Lex wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r.IV SA/Wa 1601/06 Lex nr 424613) Brak zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego czy też ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogły zatem stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wskazać także należy na odmienność stanu faktycznego w niniejszej sprawie, od stanu faktycznego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 535/10. W sprawie tej była rozpoznawana skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzją z dnia 26 lutego 2010 r. Burmistrza B., odmawiająca R. C. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W poprzednio rozpoznawanej sprawie z dokonanych ustaleń wynikało, że w obszarze analizowanym nie występowała zabudowa mieszkaniowa. Grunty były użytkowanie rolniczo, w sąsiedztwie wnioskowanego terenu zlokalizowana była wyłącznie zabudowa zagrodowa związana z produkcją rolną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miała wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną w wyroku ocenę prawną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.