II SA/Gd 83/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 3 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały z dnia 30 października 2013 r., [...] Rady Miasta w sprawie zmiany uchwały z dnia 26 września 2013 r., [...] Rady Miasta dotyczącej wyrażenia zgody na sprzedaż, kupno i zamianę nieruchomości położonych w mieście 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 grudnia 2013 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z 30 października 2013 r., w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z 26 września 2013 r., w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż, kupno i zamianę nieruchomości położonych w mieście H. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że podstawą prawną przedmiotowej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), dalej u.s.g.. W treści § 1 uchwały Rada wprowadziła m.in. następujące zmiany: "pod warunkiem dokonania czynności prawnych opisanych w ust. 1 wyraża się zgodę na: 1). sprzedaż przez Gminą H. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej z siedzibą w H., przy ul. [...] (...) prawa własności działek: ozn. geod. nr [...] opow. 237 m2, ozn. geod. nr [...] o pow. 232 m2, objętych księgą wieczystą [...], oraz ozn. geod. nr [...] objętej KW [...]", oraz "pod warunkiem dokonania czynności prawnych opisanych w ust. 2 wyraża się zgodę na przeniesienie przez Gminę H. na rzecz E. i Z. O. prawa własności działki [...] o pow. 136 m2, nabytej uprzednio od SMLW w H.". Wojewoda podkreślił, że w treści art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca określił zakres kompetencji rady gminy, wskazując w pkt 9 lit. a, że m.in. "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym stanowi zatem wyjątek od ogólnej zasady przyznającej organowi wykonawczemu kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym. Definicja "mienia komunalnego" zawarta została w przepisie art. 43 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do jego treści "mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw". Dodatkowo ustawodawca zawęził pojęcie mienia komunalnego i w art. 24 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarł definicję gminnego zasobu nieruchomości. Przepis ten stanowi, że "do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 13/12). Wojewoda odnosząc się do istoty prawa własności wynikającej bezpośrednio z przepisów prawa cywilnego, wskazał, że zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Analiza powyższych przepisów prowadzi w ocenie Wojewody do wniosku, że organy gminy mogą rozporządzać jedynie prawem własności tych nieruchomości, które znajdują się w zasobie gminy. Jak wynika natomiast z analizy przedmiotowej uchwały Rada wyraziła w jednym akcie zgodę zarówno na nabycie na rzecz gminy nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], jak i (pod warunkiem dokonania tych czynności) zgodę na sprzedaż działki nr [...], stanowiącej w momencie podejmowania uchwały własność E. i Z. O. oraz przeniesienie własności działki nr [...], stanowiącej w momencie podejmowania uchwały własność Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej z siedzibą w H. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta wyraziła zgodę na rozporządzenie prawem własności przedmiotowych nieruchomości pod warunkiem ich uprzedniego nabycia od innych podmiotów, a zatem w chwili uchwalania omawianego aktu prawnego nieruchomości te nie znajdowały się w zasobie gminy. W konsekwencji spowodowało to uznanie przez organ nadzoru, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta wydana została z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze wniosła Gmina H., zarzucając naruszenie prawa materialnego, polegające na niezasadności postawionych zarzutów dotyczących istotnego naruszenia przepisów zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 24 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 140 k.c., polegającego na ich błędnej wykładni. Gmina podkreśliła, że uchwała ma na celu uporządkowanie gospodarki gruntami. Planowana regulacja ma na celu pozyskanie terenu, który wraz z dotychczas posiadanymi nieruchomościami umożliwi E. i Z. O. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej z siedzibą w H. uzyskanie nieruchomości, które mogą zostać przeznaczone pod samodzielną zabudowę, natomiast Gmina w wyniku tej regulacji pozyska teren umożliwiający poszerzenie jedynej drogi dojazdowej prowadzącej do nieruchomości położonych w tym obszarze. Taki sposób uregulowania stanu prawnego nieruchomości został uzgodniony między stronami w wyniku wieloletnich negocjacji, ponieważ w ten sposób każda ze stron poniesie minimalne koszty związane z przeniesieniem własności nieruchomości. Takie uregulowanie stanu prawnego nieruchomości jest istotne w przypadku miasta H., posiadającego ograniczoną powierzchnię, która ze względu na szczególne położenie geograficzne nie może ulec powiększeniu. Na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego z 29 października 2013 r. Rada Miasta H. dokonała zmiany zakwestionowanej uchwały, w której wyraźnie doprecyzowano, że dokonanie kolejnych czynności związanych z przeniesieniem własności nieruchomości będzie możliwe dopiero po uprzednim dokonaniu innych czynności. Pomimo zmian w treści uchwały Wojewoda ponownie stwierdził jej nieważność, tym razem w całości, rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 grudnia 2013 r.. Gmina H. wskazała, że zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuty są bezzasadne. Pierwszy zarzut oparty na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do zakresu kompetencji rady gminy w przedmiocie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. Przedmiotowy zakres kompetencji rady gminy w tym zakresie znalazł odzwierciedlenie w szczególności w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 166/13, gdzie wskazano, że pojęcie "zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości" należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy z nabywcą nieruchomości.". W powiązaniu powyższego przepisu z brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "przepisy [te] stanowią wyjątek od ogólnej zasady przyznającej organowi wykonawczemu kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym" w żadnej mierze nie jest uzasadniony, zdaniem Gminy H., zarzut istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Odpierając drugi zarzut oparty na art. 24 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 140 k.c. Gmina H. przyznała, że w dacie podejmowania uchwały Gminie H. nie przysługuje prawo własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki numer [...]. Jednakże celem trójstronnej czynności mającej na celu uregulowanie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości jest ich nabycie w celu przeniesienia na inny podmiot, co ostatecznie prowadzi do wzajemnej "kompensacji" w zakresie nieruchomości, będących przedmiotem czynności, na przeprowadzenie której została wyrażona zgoda. W tym zakresie zgoda Rady Gminy odnosi się do przeniesienia przez Gminę własności rzeczy przyszłej, dozwolonego na gruncie prawa rzeczowego i często występującej przy umowach sprzedaży. Sprzedaż rzeczy przyszłej jest bowiem ukształtowana jako umowa z warunkiem zawieszającym (powstanie rzeczy). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a kryterium kontroli zaskarżonego aktu jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (art. 1 § 2 ustawy z dn.25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru Sąd uchyla ten akt. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g.), zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad taką działalnością sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.. Z akt sprawy wynika, że termin ten został zachowany, skoro uchwała została przedłożona organowi nadzoru w dniu 5 listopada 2013 r., a rozstrzygnięcie wydano 25 listopada 2013 r.. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie nadzorcze, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117. Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.). Rolą Sądu rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa Sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru - uchwała rady gminy, narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu. Formułę działania Sądu w takim przypadku określa art. 148 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt". Organ nadzoru może w takiej sytuacji rozważyć wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę do WSA, co spowoduje poszerzenie zakresu kontroli. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Prawną formą stwierdzenia nieważności uchwały jest rozstrzygnięcie nadzorcze, które powinno zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta nie jest zgodne z prawem, a zarzuty skargi są uzasadnione. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda uzasadnia dwojakiego rodzaju argumentami: z jednej strony zakresem kompetencji rady gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, z drugiej zaś treścią kwestionowanej uchwały. Należy stwierdzić, że zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie analiza treści przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie Rada Miasta upoważniona była do podjęcia uchwały w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami poprzez zaplanowanie transakcji wiązanej. Wojewoda bezzasadnie przyjął, że Rada Miasta nie miała podstaw do podjęcia uchwały w przedmiocie nabycia, a następnie zamiany i sprzedaży nieruchomości nabytej. W przekonaniu Sądu także w tym przypadku Rada Gminy uprawniona była do podejmowania uchwały dotyczących zbywania, zamiany i kupna nieruchomości. Treść uchwały przewiduje powstanie pewnego ciągu zdarzeń, zezwala bowiem na dokonanie kolejnych czynności dopiero w sytuacji ziszczenia się opisanych w niej okoliczności. Pierwszy etap obejmuje zamianę nieruchomości należących do Gminy H. (działki nr [...]) na nieruchomości należące do E. i Z. O. (działki nr [...]). Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. zezwala, aby nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego były przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Po dokonaniu planowanej zamiany uchwała zezwala na sprzedaż znajdujących się w zasobie Gminy działek nieruchomości (działka nr [...]) oraz stanowiącej własność Gminy wskutek dokonanej zamiany działki [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej. Jednocześnie uchwała zezwala na nabycie od przedmiotowej Spółdzielni działek nr [...]. Końcowym etapem jest sprzedaż E. i Z. O. uprzednio zakupionej i stanowiącej już własność Gminy działki nr [...]. W każdym etapie przeniesienie przez Gminę własności nieruchomości dotyczy zatem działek stanowiących własność Gminy. Powyższe powoduje, że nie można takim zobowiązaniom zarzucić, że naruszają treść art. 140 k.c., gdyż w tej konkretnej sprawie uchwała nie stanowi ingerencji w prawo własności osób prywatnych czy spółdzielni mieszkaniowej, a jedynie tworzy możliwość zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości przez Gminę na osoby prywatne, ale dopiero po uzyskaniu tego prawa w drodze nabycia i zamiany. Sama uchwała nie rodzi żadnych skutków w sferze zewnętrznej, nie obliguje też, a jedynie upoważnia Burmistrza do złożenia przedmiotowego oświadczenia woli. Już z tego powodu należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest niezgodne z prawem i zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Poza zakresem badania pozostają natomiast kwestie niewskazane w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie można także tracić z pola widzenia celu przedmiotowej uchwały, która ma doprowadzić do sytuacji w której Gmina H. zyskać ma teren pod poszerzenie drogi, natomiast osoby prywatne i spółdzielnia mieszkaniowa uzyskać grunty, które poprawiłby warunki zagospodarowania już posiadanych przez nich terenów. Zwraca uwagę także okoliczność, że największa z będących przedmiotem uchwały nieruchomości ma powierzchnię 347 m2, a najmniejsza 6 m2. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane niezgodnie z prawem, gdyż nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały wskazywane w tym rozstrzygnięciu. Z tego powodu zostało uchylone, na podstawie art. 148 p.p.s.a.. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.