II SA/Gd 849/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr WOP.7721.133.2025.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 3 lutego 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") wpłynęło anonimowe zawiadomienie o samowoli budowlanej polegającej na posadowieniu domków holenderskich na działce nr [...] w C., gmina B. Pismem z 13 lutego 2023 r. PINB wezwał jednego z właścicieli ww. działki, tj. P. S., do złożenia wyjaśnień w sprawie jej zabudowy. W dniu 19 kwietnia 2023 r. pracownicy PINB, w obecności P. S., przeprowadzili oględziny działki nr [...], podczas których stwierdzono, że znajdują się na niej obiekty letniskowe/przyczepy kempingowe (w tym również typowo holenderskie). W dniu 27 września 2023 r. odbyło się przesłuchanie P. S., podczas którego oświadczył on, że m.in. z A. P. zawarł ustną umowę, w której wyraził zgodę na postawienie i użytkowanie obiektu letniskowego na działce nr [...]. Pismami z 6 maja 2024 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy na działce nr [...] w C., gmina B. oraz o oględzinach tej działki zaplanowanych na 12 czerwca 2024 r. W dniu 12 czerwca 2024 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny działki nr [...], w trakcie których E. P. (dalej: "Inwestorka", "Skarżąca") oświadczyła, że w czerwcu 2023 r. postawiła na tej działce parterowy budynek rekreacji indywidualnej (tzw. domek holenderski). W protokole odnotowano, że obiekt stoi na betonowych bloczkach oraz drewnianych klockach częściowo zagłębionych i ustabilizowanych w gruncie, stanowiących jego fundament; obiekt ma płaski dach, przegrody wewnętrzne (obudowane panelami PVC) wykonano w technologii szkieletowej, jest wyposażony w instalację elektryczną. Inwestorka oświadczyła, że na postawienie obiektu nie ubiegała się o pozwolenie na budowę, nie dokonywała również zgłoszenia. Postanowieniem z 11 lipca 2024 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę parterowego budynku rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, o powierzchni zabudowy 33,36 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] w C., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia oraz poinformował Inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku i o wysokości opłaty legalizacyjnej. W wyniku zażalenia wniesionego na ww. rozstrzygnięcie przez Inwestorkę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 9 września 2024 r. uchylił je w całości i: 1) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, parterowego, o powierzchni zabudowy 33,36 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] w C., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego inwestorem jest E. P.) poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, 3) poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości obliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Na powyższe postanowienie PWINB Inwestorka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który postanowieniem z 26 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1086/24 odrzucił ją. Decyzją z 18 czerwca 2025 r. PINB, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał Inwestorce rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, parterowego, o powierzchni zabudowy 33,36 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] w C. (gmina B.), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zarówno Inwestorka, jak i właściciele działki nr [...] w C. nie złożyli w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. PINB podał następnie, że zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Podkreślono, że decyzja wydawana w trybie tej regulacji ma charakter związany - w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w tym przepisie zobowiązuje organ do wydania określonej decyzji. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że złożenie wniosku o legalizację jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony, jest zależne wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) z prawa tego nie korzysta, musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. PINB powtórzył, że w niniejszej sprawie Inwestorka i właściciele działki nr [...], pomimo prawidłowego poinformowania, nie skorzystali z możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. W związku z tym organ zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestorkę PWINB decyzją z 14 sierpnia 2025 r. uchylił ją w całości i nakazał Inwestorce rozbiórkę parterowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, o powierzchni zabudowy 33,36 m2, usytuowanego na terenie działki nr [....] w C., gmina B. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając następnie, że w postanowieniu z 11 lipca 2024 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót obejmujących budowę budynku, zaś postanowieniem z 9 września 2024 r. uchylono je w całości i wstrzymano prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem. PWINB wyjaśnił, że zmiana ta wynikała z orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązującego w dniu wydania postanowienia, natomiast obecnie w judykaturze ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym tzw. domek holenderski pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, posadowiony na kołach i bloczkach betonowych jest trwale związany z gruntem i stanowi budynek. Zdaniem organu odwoławczego powyższe stanowisko należy uznać za obowiązujące i wobec tego ostatecznie należy stwierdzić, że przedmiotowy domek holenderski jest budynkiem. Odwołując się do treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego PWINB podał, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Odnosząc się do kwestii trwałego związania z gruntem organ odwoławczy podniósł, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu (która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna) oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to, czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, zatem czy obiekt posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym go zniszczyć. Zaznaczono, że powyższego pojęcia nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.). Podkreślono, że przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów Kodeksu cywilnego, zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania. Mając na uwadze przytoczone przepisy Prawa budowlanego oraz ugruntowane orzecznictwo sądowe dotyczące związania z gruntem PWINB stwierdził, że przedmiotowy domek holenderski, posadowiony na kołach i bloczkach betonowych, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Organ odwoławczy wskazał, że betonowe bloczki spełniają rolę fundamentu, dlatego będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. PWINB wyjaśnił, że wobec kwalifikacji przedmiotowego domku holenderskiego jako budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej podjął rozstrzygnięcie reformatoryjne, zaznaczając, że decyzja ta nie narusza wyrażonego w art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zakazu reformationis in peius, ponieważ nie zmieniono co do zasady przedmiotu decyzji (postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do domku holenderskiego), natomiast doprecyzowano charakter obiektu budowlanego. Odnosząc się końcowo do zarzutu odwołania dotyczącego możliwości swobodnego transportowania obiektu oraz jego tymczasowego posadowienia i braku trwałego związania z gruntem, organ odwoławczy wskazał, że kwestię tę wyjaśnił na etapie postępowania zażaleniowego zakończonego wydaniem postanowienia z 9 września 2024 r. Podniesiono, że fakt przystosowania obiektu do poruszania się nie przesądza o tym, iż nie może on być uznany równocześnie za budynek, który jest szczególnym rodzajem obiektu budowlanego (zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). W skardze na decyzję organu odwoławczego E. P., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, zarzuciła jej naruszenie: 1. Konstytucji RP - w szczególności art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (legalizm), art. 45 (prawo do sądu), art. 78 (prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji) oraz art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności), poprzez związanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne (nakaz rozbiórki) wcześniejszym postanowieniem procesowym o wstrzymaniu budowy; 2. art. 123 § 1 k.p.a., przez nadanie postanowieniu procesowemu skutku wiążącego dla decyzji końcowej, mimo że postanowienie takie nie rozstrzyga o istocie sprawy; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na formalnym związaniu wcześniejszym postanowieniem; 4. art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej) poprzez pozbawienie strony realnej możliwości obrony swych praw i doprowadzenie do arbitralnego wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydając nakaz rozbiórki organ powołał się na wcześniejsze postanowienie o wstrzymaniu budowy, gdy tymczasem: 1) postanowienie procesowe nie kończy sprawy administracyjnej i zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. nie może wiązać treści decyzji końcowej, 2) związanie organu decyzją końcową takim postanowieniem oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne zostaje przesądzone z góry, bez dokonania wszechstronnej oceny dowodów i okoliczności sprawy, 3) prowadzi to do naruszenia zasady dwuinstancyjności i prawa do sądu (art. 78 i art. 45 Konstytucji RP), ponieważ postanowienie procesowe - choć zaskarżalne - nie powinno mieć skutku materialnoprawnego rozstrzygającego o losach inwestycji, 4) przyjęta konstrukcja narusza również zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż ograniczenie prawa własności i prawa do zabudowy nieruchomości następuje w sposób nadmierny, bez pełnej analizy stanu faktycznego, 5) orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla, że akty incydentalne w postępowaniu nie mogą przesądzać treści decyzji końcowej - inaczej dochodzi do obejścia zasady legalizmu i naruszenia prawa strony do rzetelnej procedury. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 27 stycznia 2026 r. Skarżąca uzupełniła skargę zarzucając dodatkowo, że w zaskarżonej decyzji organ posługuje się niejednolitą kwalifikacją reżimu: w sentencji wskazuje "wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę", podczas gdy w uzasadnieniu odwołuje się do braku "wymaganego zgłoszenia". Zdaniem Skarżącej taka niekonsekwencja już na poziomie konstrukcji decyzji potwierdza, że organ nie ustalił w sposób pewny, jaki reżim prawny miał zastosowanie (pozwolenie/zgłoszenie/zwolnienie), co rzutuje na możliwość sięgania po sankcję z art. 49e Prawa budowlanego. Zwrócono również uwagę, że w sentencji decyzji organ posługuje się określeniami: "tymczasowy obiekt budowlany" oraz "trwale związany z gruntem", tymczasem definicja "tymczasowego obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) obejmuje wprost obiekty przeznaczone do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekty niepołączone trwale z gruntem. Oznacza to, że przyjęcie przez organ jednocześnie "tymczasowości" i "trwałego związania" wskazuje na brak jednoznacznego ustalenia cech obiektu i w konsekwencji błędną kwalifikację prawną, a to rzutuje na dopuszczalność sięgnięcia po sankcję rozbiórkową w trybie legalizacyjnym. Skarżąca podkreśliła, że decyzja rozbiórkowa w trybie art. 49e Prawa budowlanego ma charakter represyjny (sankcyjny), dlatego organ - sięgając po tę podstawę - powinien wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że: (a) wszczął właściwe postępowanie legalizacyjne dla prawidłowo zakwalifikowanego obiektu, (b) strona została skutecznie i jednoznacznie pouczona o obowiązku złożenia wniosku legalizacyjnego wraz ze wskazaniem terminu, (c) termin rzeczywiście rozpoczął bieg i upłynął bezskutecznie. Samo zaś wskazanie, że "nie doszło do legalizacji" nie zastępuje wykazania tych elementów. Zdaniem Skarżącej organy w istocie oparły rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki na samym fakcie, że wcześniej zapadło postanowienie o wstrzymaniu robót oraz że nie doszło do "legalizacji", bez rzetelnej analizy, czy obiekt w ogóle podpada pod reżim Prawa budowlanego, a jeśli tak - jaki konkretnie (pozwolenie/zgłoszenie/zwolnienie). W ocenie Skarżącej organ powinien wprost wykazać (i opisać w uzasadnieniu): daty i skuteczność doręczeń postanowienia/wezwania, datę jego ostateczności (od której liczony jest termin), sposób obliczenia terminu, a także to, czy i dlaczego w danym stanie faktycznym w ogóle zachodził obowiązek złożenia wniosku legalizacyjnego w tym trybie. Brak tych ustaleń uniemożliwia kontrolę, czy przesłanka "niezłożenia wniosku w wymaganym terminie" z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego została spełniona. Skarżąca podniosła, że będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt nie spełnia definicji budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie posiada fundamentu, jest posadowiony w sposób pozwalający na jego przemieszczenie oraz nie jest trwale związany z gruntem w sensie technicznym i funkcjonalnym. Zwrócono uwagę, że obiekt jest posadowiony na podporach z uciętych pni drzew ("pieńkach") i nie wykonano pod nim fundamentów (ławy/płyty/stóp) ani prac typowych dla trwałego posadowienia. Widoczne są elementy stalowej ramy/podwozia oraz warstwy izolacji od spodu, co jest charakterystyczne dla fabrycznych domów mobilnych (tzw. domków holenderskich), a nie dla obiektów wznoszonych w technologii budynku trwale związanego z gruntem. Końcowo zarzucono, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący: 1) jak dokładnie obiekt jest posadowiony (poprawność opisu technicznego, dokumentacji, oględzin), 2) czy i w jaki sposób jest zakotwiony, 3) czy posiada przyłącza wymagające robót budowlanych, 4) czy i w jakim zakresie można go przemieścić bez robót rozbiórkowych, 5) jaki reżim Prawa budowlanego powinien mieć zastosowanie (pozwolenie/zgłoszenie/zwolnienie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 14 sierpnia 2025 r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z 18 czerwca 2025 r. i nakazująca E. P. rozbiórkę parterowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, o powierzchni zabudowy 33,36 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] w C., gmina B. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały podjęte na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawem budowlanym - przypisek Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 6 maja 2024 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego. Dalej należy wskazać, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Z przekazanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że postanowieniem z 11 lipca 2024 r. PINB wstrzymał Skarżącej prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę parterowego budynku rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, o powierzchni zabudowy 33,36 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] w C., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia oraz poinformował Inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku i o wysokości opłaty legalizacyjnej. W wyniku zażalenia wniesionego na ww. rozstrzygnięcie przez Skarżącą PWINB postanowieniem z 9 września 2024 r. uchylił je w całości i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, parterowego, o powierzchni zabudowy 33,36 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] w C., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, informując zarówno Inwestorkę, jak i właścicieli tej działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Ponieważ Skarżąca nie złożyła w terminie wniosku o legalizację organ pierwszej instancji wydał w dniu 18 czerwca 2025 r. decyzję orzekającą rozbiórkę ww. obiektu (na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Należy podkreślić, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub mimo wyznaczenia terminu nie przedłożą dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). W judykaturze zauważa się bowiem, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22). W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie ustalenie, czy Skarżąca złożyła w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b oraz art. 49 ust. 1-4 Prawa budowlanego, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec niezłożenia wniosku o legalizację, pomimo wyznaczenia odpowiedniego terminu, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. II SA/Gd 120/23). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów Skarżącej sformułowanych w piśmie procesowym z 27 stycznia 2026 r. należy zauważyć, że z nadesłanych wraz ze skargą akt sprawy nie wynika, aby na którymkolwiek etapie postępowania administracyjnego został złożony wniosek o legalizację obiektu będącego przedmiotem postępowania. Wobec tego stawianie organom zarzutu, że nie wskazały w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć daty i skuteczności doręczeń poszczególnych postanowień i wezwań, należy uznać za niezasadne. Należy zwrócić uwagę, że na postanowienie PINB z 11 lipca 2024 r. Skarżąca wniosła zażalenie, zaś na postanowienie PWINB z 9 września 2024 r. skargę do sądu administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia te zostały jej skutecznie doręczone, zapoznała się z ich treścią (w tym z zawartym w nich pouczeniu o prawie złożenia wniosku o legalizację, terminie, w którym można to zrobić i wysokości opłaty legalizacyjnej), skoro wywiodła od nich środki zaskarżenia. Wobec niezłożenia przez Skarżącą (oraz właścicieli działki nr [...]) wniosku o legalizację orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego i wydały decyzję o rozbiórce. W sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06). W orzecznictwie podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. np. wyroki NSA: z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, czy z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10). Sąd podziela stanowisko PWINB, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem trwale związanym z gruntem, posadowionym na kołach i bloczkach betonowych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że będący przedmiotem postępowania budynek rekreacji indywidualnej, posadowiony na kołach i bloczkach betonowych, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Rolę fundamentu pełnią bloczki betonowe, na których umieszczono konstrukcję obiektu, co w konsekwencji oznacza, że obiekt ten spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Taki sposób związania obiektu z gruntem został opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 12 czerwca 2024 r. i potwierdza go dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tej czynności. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej obiektu, jaką ostatecznie przyjął organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Okoliczność, że obiekt na terenie działki nr [...] nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest posadowiony na betonowych bloczkach, na których umieszczono konstrukcję obiektu, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na betonowych bloczkach to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny obiektu przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym, za pomocą betonowych bloczków sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Betonowe bloczki stanowią ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczenie i jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury (zob. wyrok NSA z 11 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1829/22). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (których brzmienie nie uległo zmianie od czerwca 2023 r. do chwili orzekania przez organ odwoławczy) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Mając na uwadze brzmienie powyższych regulacji należy stwierdzić, że zarówno w dacie budowy (czerwiec 2023 r.), jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy (sierpień 2025 r.) posadowienie spornego domku holenderskiego (o powierzchni zabudowy 33,36 m2) wymagało zgłoszenia (co odnotował PWINB na s. 2 decyzji z 14 sierpnia 2025 r.), którego Skarżąca jako inwestorka nie dokonała. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]