II SA/Gd 870/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżone postanowienie. I. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2011 r., nr [...], w którym organ odwoławczy stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 26 listopada 2010 r. wydanej w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 26 listopada 2010 r., wydaną na podstawie art. 3 pkt. 10, 23 i 24, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, 4 i 4a, art. 6 ust. 1, art. 10, art. 12a, art. 13, art. 14, art. 20 ust. 3 i art. 30 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), Burmistrz Miasta i Gminy uznał: zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rok szkolny 2010/2011 wypłacone na rzecz N. W. za okres od 1 czerwca 2010 r. do 31 października 2010 r. w kwocie 555 zł za świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi; zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rok szkolny 2010/2011 wypłacone na rzecz P. W. za okres od 1 czerwca 2010 r. do 31 października 2010 r. w wysokości 955 zł za świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi; zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wypłacone na rzecz N. W. za okres od 1 czerwca 2010 r. do 31 października 2010 r. w kwocie 740 zł za świadczenie nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Przesyłka zawierająca ww. decyzję, dwukrotnie awizowana - 8 grudnia 2010 roku i 15 grudnia 2010 roku, nie podjęta przez adresatkę, została zwrócona nadawcy w dniu 23 grudnia 2010 r. W odwołaniu z dnia 8 czerwca 2011 roku skarżąca oświadczyła, że otrzymała kserokopię decyzji organu I instancji w dniu 1 czerwca 2011 roku. W tym samym piśmie zawarła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o ile organ uzna, że uchybiła terminowi do jego wniesienia. Wniosek uzasadniła swoją niepełnosprawnością i leczeniem w poradni specjalistycznej od września 2010 r. oraz wspólnym zamieszkiwaniem z niepełnosprawnymi rodzicami, którzy nie przekazali, skierowanej do niej, awizowanej korespondencji. Zdaniem skarżącej, organ nie poinformował jej o wszczęciu postępowania, poprzestając jedynie na zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 21 września 2011 r., nr [...], odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Następnie - zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 września 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 134, art. 129 § 2 i art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) stwierdziło uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji została przesłana skarżącej na wskazany przez nią adres listem poleconym w dniu 7 grudnia 2010 r. Po dwukrotnym awizo, zgodnie z przepisami k.p.a., przesyłka wróciła do nadawcy jako nie podjęta. Kolegium przyjęło, że przesyłka została doręczona skarżącej 22 grudnia 2010 roku, a termin przewidziany na złożenie odwołania upłynął 5 stycznia 2011 r. W skardze na opisane powyżej postanowienie I. B. wskazała, że od września 2010 r. ma problemy ze zdrowiem i leczy się psychiatrycznie, w związku z czym bierze silne leki antydepresyjne przytłumiające świadomość i skutkujące błędną oceną faktów. Wskutek tych okoliczności nie była w stanie dochować należytej staranności w prowadzeniu swych spraw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zastosowanie powyższego trybu jest zatem dopuszczalne, jeżeli organ odwoławczy ustali w sposób prawidłowy, że odwołanie strony od decyzji organu I instancji zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż Kolegium - z naruszeniem art. 44 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dokonało błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została bowiem błędnie uznana za doręczoną skarżącej w dniu 22 grudnia 2010 roku, albowiem nieprawidłowo zastosowany został tryb doręczenia określony w art. 44 k.p.a. Stosownie do treści art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1); zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2); w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3); doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W ocenie Sądu, zacytowane powyżej przepisy należy odczytywać w sposób całościowy. Innymi słowy, w świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Za taką wykładnią powyższych przepisów przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata, oraz postanawia co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu. Wniosek taki stoi w opozycji do zasady, iż z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Ponadto, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Zważyć również należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw, nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Podkreślić także trzeba, iż doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania. Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, iż w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, że pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Wa 83/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, iż pisma nie można uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo zostanie pozostawione adresatowi w miejscu, o którym mowa w § 2 (oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata), przed upływem terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej, czyli przed upływem siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Dodać należy, że według art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Do obliczenia tak zakreślonego terminu poprzedzającego możliwość dokonania powtórnego zawiadomienia nie wlicza się więc dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 roku, sygn. akt II OSK 1259/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1000/07, Lex Polonica nr 1785698, z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 83/10, oraz z dnia 7 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Wa 1791/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy wadliwie, w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną powyżej, zinterpretował treść przepisu art. 44 k.p.a. Organ przyjął bowiem jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego przepisu, fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji koperty zawierającej decyzję z dnia 26 listopada 2010 roku i załączonego do niej potwierdzenia odbioru wynika okoliczność dwukrotnego awizowania przesyłki skierowanej do skarżącej i jej zwrotu po upływie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, niemniej jednak z zestawienia daty pierwszego awiza - 8 grudnia 2010 r. (vide - adnotacja doręczyciela na kopercie) z datą drugiego - 15 grudnia 2010 r. (vide - pieczęć poczty na kopercie) wynika jednoznacznie, że powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, było przedwczesne. Powinno bowiem nastąpić dopiero 16 grudnia 2010 roku. Organ odwoławczy błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z powyżej cytowanego art. 44 § 3 k.p.a. W konsekwencji doręczenie dokonane przez organ I instancji opisaną powyżej przesyłką nie mogło zostać uznane za skuteczne. Co za tym idzie, skarżąca nie mogła uchybić terminowi do wniesienia odwołania w sposób przyjęty przez Kolegium, ponieważ termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec od daty przyjętej przez Kolegium za datę doręczenia przesyłki. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Mając na uwadze ww. przepisy Kolegium w niniejszej sprawie winno podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy prawidłowo został zastosowany tryb doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji. Błędne ustalenia Kolegium co do prawidłowości powyższego doręczenia, skutkowały uznaniem, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. Opisane powyżej uchybienie stanowiło zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd miał na względzie, że w sytuacji, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i organ odwoławczy, tak jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie, postanowieniem odmawia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (vide - postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2010 roku, nr [...]), wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 roku, sygn. akt I OSK 1490/07, ONSAiWSA 2009/3/55; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2010 roku, sygn. akt III SA/Kr 211/10, Baza Orzeczeń LEX nr 756908; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 150/08, Baza Orzeczeń LEX nr 1045735). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżone postanowienie uchylił. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium, związane (zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, dokona prawidłowych ustaleń w zakresie doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji i na podstawie poczynionych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie.