II SA/Gd 91/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. T., J. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. UZASDNIENIE Decyzją z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr [[...]], Burmistrz Miasta ustalił dla A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku usługowego na działce nr [[...]] w K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku rozpatrzenia pisma Z. T. oraz J. i M. R., stanowiącego sprzeciw wobec planowanej inwestycji, wprowadził do pkt. III decyzji zapis, iż inwestycję należy projektować, prowadzić i eksploatować przy zastosowaniu technologii zapewniających bezpieczeństwo i brak negatywnego oddziaływania dla obiektów i terenów sąsiednich. W pkt. VII zawarto również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich wynika również z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jest to jedyny i właściwy sposób, w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, w jaki może zostać zrealizowany interes osób trzecich. Wynika to z roli, jaką pełni decyzja o warunkach zabudowy, która ma charakter promesy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy organ nie dysponuje projektem budowlanym. Wszelkie protesty dotyczące zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi powinny nastąpić na etapie pozwolenia na budowę, a ich rozpatrzenie zarezerwowane jest wyłącznie dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu na etapie procedury wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można założyć, że planowany obiekt budowlany będzie negatywnie oddziaływał na otoczenie. Decyzja ta nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zrealizowana jednak będzie mogła być jedynie w sytuacji braku oddziaływania na tereny sąsiednie po spełnieniu warunków decyzji, jak również przepisów odrębnych. Ponadto w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. T. oraz J. i M. R. zarzucili organowi I instancji, że nie uwzględnił ich interesu prawnego i dopuścił do zaprojektowania obiektu o wysokości 9 m. Wysokość ta nie stanowi średniej wysokości wszystkich budynków w obszarze analizowanym, która według skarżących wynosi około 6 m. Autor analizy nie uwzględnił działki skarżących. Decyzją z dnia 25 listopada 2011 r., nr [[...]], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium obszar analizowany wyznaczono zgodnie z przepisami prawa. Działka objęta wnioskiem jest położona na terenie śródmiejskim z zabudową handlową i mieszkaniową. W obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, a jej wielkość i gabaryty uzależnione są od prowadzonej działalności. Część działek jest zabudowana nawet w 100 %. Duże zróżnicowanie dotyczy także wysokości zabudowy. Znajdują się tu obiekty parterowe o wysokości do 5 m oraz zabudowa wysoka – trzykondygnacyjna o wysokości do 12 m. Dachy są głównie skośne, ale występują też budynki z płaskimi dachami. W bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zróżnicowana zabudowa – przeważają budynki dwu i trzykondygnacyjne, gdzie parter stanowią lokale usługowe, a kondygnacje wyższe – lokale mieszkalne. Autor analizy wyjaśnił, że budynek na działce objętej wnioskiem jak i budynki na działkach nr [[...]] i [[...]] tworzą pierzeję w ciągu ul. S. W związku z powyższym ich wysokość powinna być jednakowa. Budynki te korespondują bezpośrednio ze sobą i obecnie szczególnie widoczna jest ich dysharmonia. Obiekt na działce nr [[...]] jest elementem niepożądanym wymagającym przebudowy i zmiany charakteru. Natomiast obiekty sąsiadująca, jako budynki chronione, powinny stanowić odnośnik i niejako "wzór" do naśladowania dla kształtowania nowej architektury. Odnosi się to szczególnie do wysokości obiektu i kształtu dachu. Zatem budynek na działce objętej wnioskiem powinien nawiązywać wysokością do budynku na działce nr [[...]] i [[...]]. Wysokość tych budynków wynosi 9 m. Nieruchomość skarżących znajduje się w drugiej linii pierzei ul. S., zatem wysokość budynku skarżących nie mogła stanowić wzorca dla nowej zabudowy działki nr [[...]]. Kwestie dotyczące zastrzeżeń skarżących co do zacienienia ich posesji, w związku z realizacją planowanej inwestycji, będą przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu o pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. W skardze na powyższą decyzję Z. T. oraz J. i M. R. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając im naruszenie prawa, zasady praworządności, zasady zaufania do organów administracji, ważnego interesu skarżących, a także zastosowanie przepisów prawa w sposób wybiórczy. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że działanie organów obu instancji naraża na ograniczenie dostępu do światła dziennego oraz słońca do ich budynku mieszkalnego. Zaprojektowanie przedmiotowego budynku o wysokości 9 m doprowadzi tez do obniżenia wartości rynkowej budynku skarżących. Odległość między budynkami skarżących, a budynkiem objętym decyzją wynosi 6,7 m od okien, a 4,3 m od granicy. Budynek skarżących jest budynkiem o wysokości 7 m, umiejscowionym w zabudowie zwartej i przylegającym do budynku o wysokości 9 m. Samo uwzględnienie potrzeb istniejącego budynku zakładu mięsnego bez uwzględnienia już istniejących odległości do budynku zakładów mięsnych na budynek mieszkalny jest jednostronnym działaniem organów, co narusza wskazane na wstępie skargi zasady prawa. Nadmierne zacienienie nieruchomości skarżących może być potraktowane jako rodzaj immisji pośredniej wykraczającej ponad przeciętną miarę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosło, że zarzut ograniczenia dostępu do światła jest przedwczesny, albowiem kwestie te badane sa na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, zaś w decyzji organu I instancji zawarto zapis o ochronie interesów osób trzecich. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2012 r. skarżący, wnosząc jak dotychczas, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez brak ustalenia i zbadania średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej występującej na obszarze analizowanym w ustalaniu warunków wysokości dla nowej zabudowy. Skarżący podnieśli, że w sąsiedztwie działki [[...]] występuje zróżnicowana zabudowa – przeważają budynku dwu i trzykondygnacyjne. Co więcej – wysokość budynków w sąsiedztwie działki nr [[...]] tworzy uskok. Zatem wysokość planowanego do rozbudowy budynku powinna odpowiadać średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym. Nie wiadomo, czy wskazana w decyzji dopuszczalna wysokość budynku 9 m, stanowi średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym, czy też wysokość ta została określona przez autora analizy na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Nie wiadomo też dlaczego autor analizy uznał zabudowę na działkach nr [[...]] i [[...]] za "wzór" planowanej zabudowy, a pominął wysokość zabudowy na działce nr [[...]]. Tym bardziej, że w obszarze w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zróżnicowana zabudowa sięgająca od 5 do 9 m. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. uczestnik postępowania A. wniósł o oddalenie skargi oświadczając, że planowany budynek nie pogorszy warunków na działach sąsiednich. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, polegająca na rozbudowie i przebudowie budynku usługowego, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako ustawa), inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie). W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W rozporządzeniu wskazano nadto, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W przepisach zawartych w § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Z przepisów § 7 rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez stronę skarżącą decyzji Sąd uznał, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 6 kwietnia 2011 r. oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane z naruszeniem cytowanego wyżej przepisu § 7 rozporządzenia. Nie sposób bowiem stwierdzić na jakiej podstawie organy przyjęły w decyzji wysokość elewacji frontowej planowanego budynku, która ustalona została w niniejszej sprawie na 9 m. W analizie oraz decyzjach organów obu instancji brak jest należytego uzasadnienia dla przyjęcia tego rozwiązań, a nadto brak jest ustaleń co do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. W analizie wskazano jedynie, że wysokość zabudowy wykazuje zróżnicowanie, są tu obiekty zarówno o wysokości 5 m, jak i 12 m (pkt 2.1 analizy). Ponadto wskazano, że w przeważają tu budynki dwukondygnacyjne i trzykondygnacyjne. Przyjęto jednak, że budynek objęty wniosek powinien mieć jednakową wysokość jak pozostające w nim w pierzei ul. S. budynki na działkach nr [[...]] (omyłkowo w analizie jest mowa również o działce nr [[...]]) i [[...]], która wynosi 9 m. Jak same przyznały organy w wydanych decyzjach w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 5 do 12 m, jednakże ani z decyzji, ani z analizy urbanistycznej nie wynika, ile budynków istnieje w obszarze analizowanym oraz jak jest wysokość każdego z nich. Dopiero poczynienie tego rodzaju ustaleń pozwolić może na uzyskanie informacji o średniej wysokości budynków na obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej oraz zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji wynika obecnie, że w zasadzie dla celów wydania decyzji przyjęte zostały parametry wyłącznie dwóch budynków usytuowanych w pierwszej pierzei ul. S., pomijając całkowicie parametry budynków znajdujących się w znacznie szerzej zakreślonym obszarze analizowanym. Z tych przyczyn za dowolne należy uznać ustalenia organów o możliwości zabudowy, w ramach przedmiotowej inwestycji, do 9 m. Z przepisów § 7 rozporządzenia wynikają różne możliwości ustalenia tego parametru. Z ustaleń analizy oraz decyzji obu instancji wynika przy tym, że przyjęte do porównania budynki są wyższe od budynku objętego wnioskiem, co oznacza, że w tym miejscu budynki tworzą uskok. W tej sytuacji zasadnym jest, w świetle § 7 ust. 3 rozporządzenia, ustalenie średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, a więc w odniesieniu do wszystkich usytuowanych tam budynków. Ustalenie innej wysokości niż wyznaczona w trybie § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, wymagałoby z kolei szczegółowego uzasadnienia z odniesieniem się do charakteru zabudowy na omawianym terenie. Brak wyczerpujących ustaleń w zakresie wysokości zabudowy, jak również wyczerpującego uzasadnienia przyjętych rozwiązań uniemożliwia weryfikację rozstrzygnięcia organów. Powyższe wady stanowią istotne naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy obu instancji naruszyły ten przepis albowiem przyjęły za podstawę swoich rozstrzygnięć analizę, która nie zawierała wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza tychże funkcji oraz cech stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na analizie terenu bez właściwego ustalenia wymogów § 7 ust. 1-3 rozporządzenia oznacza, że organy - rozstrzygając - nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07 - Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 719/07, Baza Orzeczeń LEX nr 394827). W uzasadnieniu tym, jak już wskazano powyżej, powinny zostać zawarte także wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Baza Orzeczeń LEX 166546). Jak słusznie wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, stanowi jeden z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy podjęcia przez organ decyzji powinny znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Przy czym uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione (zob. także glosę Jana Zimmermanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Odnośnie podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących odległości planowanej inwestycji do granicy działki skarżących, w tym kwestii zacienienia budynku skarżących, Sąd zważył, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest więc ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej, a do tych zalicza się właśnie powyższa kwestia. Dokładne usytuowanie planowanego obiektu w stosunku do granic nieruchomości, czy istniejących obiektów, a więc warunki techniczno-budowlane, stanowią kwestię, o której rozstrzyga organ uprawniony do wydania pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie powinien zatem na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przesądzać o wystąpieniu niedopuszczalnego zasięgu zacienienia budynku skarżących przez budynek objęty decyzją o warunkach zabudowy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wydana przez organ decyzja winna przy tym odpowiadać wymogom określonym zarówno w art. 107 k.p.a., jak i w art. 59 i dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych. Z wyżej podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (w szczególności z naruszeniem § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił, w punkcie pierwszym wyroku, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku - stwierdzające niedopuszczalność wykonania uchylonych decyzji, oparte zostało na przepisie art. 152 ww. ustawy.