II SA/Gd 917/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. z siedzibą w W. na uchwałę nr XX/473/08 Rady Miasta Gdyni w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, rejon ulic Wielkopolskiej, Spokojnej i Sopockiej oddala skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka"), reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o orzeczenie niezgodności z prawem §10 ust. 2 pkt 7 uchwały nr XX/473/08 Rady Miasta Gdyni z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, rejon ulic Wielkopolskiej, Spokojnej i Sopockiej, zmienionej między innymi uchwalą nr XV/316/15 Rady Miasta Gdyni z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, rejon ulic Wielkopolskiej, Spokojnej i Sopockiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 271; dalej jako: "m.p.z.p.") w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 w związku art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 311 ze zm.; dalej jako: "u.w.r.u.s.t.") w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153; dalej jako: "u.s.g.") w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1480 ze zm.) poprzez wprowadzenie w § 10 ust. 2 pkt 7 kwestionowanej uchwały ograniczenia zabudowy tj. ograniczenia możliwości instalacji nowej infrastruktury telekomunikacyjnej tylko w miejscach wskazanych przez m.p.z.p., w sytuacji gdy nie odpowiada to potrzebom sieci skarżącej, a ponadto poprzez wprowadzenie ograniczenia, które dotyczy tylko jednego rodzaju przedsiębiorcy oraz ograniczenia, które faworyzuje przedsiębiorców, którzy rozpoczęli swoją działalność przed skarżącą, co narusza zasadę równości traktowania przedsiębiorców. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, który na terenie działki nr [...], obręb [...], planuje wybudować stację bazowej telefonii komórkowej, składającą się między innymi z wieży telekomunikacyjnej o wysokości 25,3 m n.p.t. wraz antenami i pozostałymi urządzenia sterującymi. W jej ocenie przyjęte w m.p.z.p. rozwiązania planistyczne uniemożliwią jej wybudowanie planowanej infrastruktury mobilnej oraz uniemożliwiają wykorzystanie już istniejącej wieży. Kwestionowany fragment planu miejscowego, zdaniem Spółki, narusza zasadę równego traktowania przedsiębiorców, albowiem wskazane w nim ograniczenie dotyczy tylko przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a także faworyzuje tych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy już wybudowali swoją infrastrukturę. Zdaniem skarżącej wskazanie konkretnych miejsc na terenie miejscowego planu jest ograniczeniem, które powinno być eliminowane poprzez stosowanie art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Ograniczenie lokalizacyjne jest jednostronnie ustalane przez gminę, bez uwzględnienia potrzeb przedsiębiorców telekomunikacyjnych, bez jakichkolwiek konsultacji w tym zakresie i bez zrozumienia, że na przestrzeni wielu lat zagospodarowanie danego terenu bardzo się zmienia - w przedmiotowej sprawie od dnia uchwalenie m.p.z.p. upłynęło prawie 20 lat. Kwestionowany w niniejszej sprawie m.p.z.p. został uchwalony w dniu 28 maja 2008 r., a zatem przed uchwaleniem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jednakże w późniejszych latach m.p.z.p. był nowelizowany, co dawało podstawę do doprowadzenie treści postanowień planu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, czego jednak nie uczyniono. Końcowo skarżąca wskazała, że pismem z dnia 2 września 2025 r. doręczonym w dniu 4 września 2025 r. wezwała organ do zmiany przepisów, jednak do dnia złożenia skargi organ pozostawił wezwanie bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni (dalej jako: "Rada", "organ") wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wyjaśniła, że zaskarżony plan miejscowy zaczął obowiązywać przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności z powodu naruszenia zasad sporządzania planu. Następnie, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że objęcie takich planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego tylko odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy do art. 46, jak również do art. 48 u.w.r.u.s.t. Ustawa, a w szczególnie jej art. 46 ust. 1, nie może być podstawą oceny zgodności z prawem ustaleń planów miejscowych, które zostały uchwalone przed wejściem w życie tej ustawy. Zdaniem Rady art. 75 ust. 1 u.w.r.u.s.t. należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych powinny być wykładane w tych sprawach, w których plan miejscowy ma zastosowanie, z uwzględnieniem jej art. 46. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy treścią planu miejscowego, a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja taka nie prowadzi natomiast do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż taki skutek musiałby się opierać na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły wynikałoby z ustalenia, iż był on sprzeczny z przepisami prawa jeszcze nieobowiązującymi w momencie prowadzenia przez organ gminy procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada podkreśliła, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 7 uchwały na dopuszczona została lokalizacja nowych stacji bazowych telefonii komórkowej na terenach 29 U i 32 U,P. Regulacja ta nie oznacza braku możliwości sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze planu, a jedynie wskazuje na miejsca lokalizacji. Przepisu art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie należy rozumieć w ten sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie. Zdaniem organu, kwestionowany przez skarżącą przepis nie narusza ustalonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości. Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia są w pełni uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury i krajobrazu. Przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie pozbawiają gminy władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Nie oznacza to również, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości. Na obszarze objętym planem istnieje możliwość lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem kontroli Sądu była uchwała nr XX/473/08 Rady Miasta Gdyni z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, rejon ulic Wielkopolskiej, Spokojnej i Sopockiej (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2008 r., nr 85, poz. 2180 ze zm.) Skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 u.w.r.u.s.t., zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Mając na względzie przedstawione powyżej ramy kontroli sądowoadministracyjnej skargę należało uznać za bezzasadną. Skarżąca zakwestionowała § 10 ust. 2 pkt 7 in fine uchwały. Przywołany przepis stanowi: "telekomunikacja - na terenie 27 U istnieje stacja bazowa telefonii komórkowej; zakazuje się lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, za wyjątkiem terenów 29 U i 32 U,P". Ta regulacja, zdaniem Spółki, narusza art. 46 ust. 1, 1a i ust. 2 u.w.r.u.s.t., a wskazanie konkretnych miejsc na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi ograniczenie, które powinno być eliminowane przez stosowanie art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Jak dalej wskazano w skardze m.p.z.p. został uchwalony przed wejściem w życie u.w.r.u.s.t., jednakże był w późniejszych latach nowelizowany cyt.: "co dawało podstawę do doprowadzenia treści Miejscowego planu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, czego nie uczyniono". Przywołany przepis prawa materialnego stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu argumentacji skarżącej nie można podzielić, przede wszystkim dlatego, że przywołana ustawa weszła w życie 17 lipca 2010 r., a zatem po uchwaleniu i wejściu w życie uchwały z 28 maja 2008 r. Wprawdzie zgodnie z art. 75 ust. 1 u.w.r.u.s.t. przepisy art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, niemniej jednak nie można na tej podstawie konstruować normy określającej wzorzec kontroli sądowej planów obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy, a co się z tym wiąże – normy upoważniającej sąd do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego ze względu na jego niezgodność art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Sąd podziela argumentację odnoszącą się do przedstawionego problemu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2022 r. (II OSK 809/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, dotyczące braku możliwości zastosowania sankcji nieważności wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie spełnia wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ww. ustawy, która weszła w życie po jego uchwaleniu (por. wyroki NSA z: 22 stycznia 2020 r., II OSK 568/18, 14 stycznia 2020 r., II OSK 3477/18, 14 czerwca 2016 r., II OSK 2470/14, 3 lutego 2012 r., II OSK 2431/11). Podkreślić należy w pierwszej kolejności, że przyjęty system obowiązywania aktów prawa miejscowego, a także model ich kontroli, oparte są na założeniu, że stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego, a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja powyższa nie prowadzi natomiast do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż skutek taki musiałby się opierać na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub w części) wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w czasie prowadzania przez organ procedury uchwalania miejscowego planu. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, uwagi te odnieść należy również do sytuacji, w której skarżący domaga się orzeczenia o niezgodności z prawem aktu prawa miejscowego (bądź jego części). Z art. 147 P.p.s.a. wynika, że stwierdzenie wydania takiego aktu z naruszeniem prawa dotyczyć może jedynie sytuacji, w której zaskarżony akt jest dotknięty wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności, ale jednocześnie sankcja ta jest wyłączona ze względu na przepis szczególny. Charakter sądowej kontroli, oparty o ocenę zgodności aktu prawa miejscowego z prawem obowiązującym w momencie jego wejście w życie, wyklucza możliwość weryfikacji tego aktu w zakresie jego zgodności z przepisami prawa, które weszły w życie po tym jak akt ten zaczął obowiązywać. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność zmian m.p.z.p. i to, że dawały one możliwość cyt.: "doprowadzenia treści postanowień Miejscowego planu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami". Tak się jednak nie stało w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data jego uchwalenia. W takim przypadku jedynym instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych (zob.: wyrok NSA z 15 marca 2022 r., II OSK 809/21; wyrok WSA w gdańsku z 5 stycznia 2021 r., II SA/Gd 685/20; wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II OSK 1500/13; dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 46 ust. 1a i ust. 2 w zw. z art. 48 u.w.r.u.s.t. albowiem przepisy te dotyczą lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych w ramach procedury stosowania prawa realizowanej w ramach postępowania regulowanego ustawą z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.). Z oczywistych zatem względów zaskarżona uchwała przepisów tych nie mogła naruszać. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców statuujących zasadę równości podmiotów wobec prawa. Nie sposób przyjąć, że ograniczenie przyjęte w planie narusza tę zasadę z tego względu, że dotyczy tylko przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Jeżeli dany podmiot decyduje się na prowadzenie określonego rodzaju działalności gospodarczej, to nie może podnosić, że obowiązujące go rozwiązania normatywne naruszają zasadę równości wobec prawa, bo nie dotyczą też podmiotów prowadzących inne rodzaje działalności. Nie jest też tak, że zaskarżona część m.p.z.p. faworyzuje przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy już wybudowali swoją infrastrukturę. Ze zwrotu "na terenie 27 U istnieje stacja bazowa telefonii komórkowej" nie wynikają żadne szczególne preferencje dla podmiotu będącego właścicielem stacji. Jest to opis stanu faktycznego w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej w momencie wejścia w życie m.p.z.p. W dalszej części tego przepisu wprowadzono zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, za wyjątkiem określonych terenów, który to zakaz dotyczy wszystkich podmiotów prowadzących działalność telekomunikacyjną. W ocenie Sądu zakaz ten w żaden sposób nie narusza przysługującego gminie władztwa planistycznego ani też obowiązujących w momencie uchwalania planu przepisów prawa. W ramach wspomnianego władztwa gmina ma prawo określać zasady zagospodarowania przestrzeni, także poprzez wprowadzanie zakazów realizacji określonych inwestycji. Sam fakt, że przed wejściem w życie planu miejscowego inwestycje takie zostały zrealizowane nie oznacza, że postanowienia tego planu naruszają prawo. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z uwagi na wniosek strony skarżącej zawarty w piśmie z dnia 25 listopada 2025 r. (k. 49 akt sądowych) i brak żądania organu administracji przeprowadzenia rozprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał wniesioną skargę za bezzasadną wobec czego na podstawie art. 151 P.p.s.a. ją oddalił.