II SA/Gd 93/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA DianaTrzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. – D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2024 r. nr SKO Gd/4978/24 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 18 listopada 2024 r., nr SKO Gd/4978/24, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Pruszcza Gdańskiego nr MOPS.SŚPS.4110.42.127.2024 z dnia 6 września 2024 r., w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją nr MOPS.SŚPS.4110.97.1.2020 z dnia 10 stycznia 2020 r. organ I instancji przyznał skarżącej pomoc w postaci zasiłku stałego w wysokości: 463,25 zł miesięcznie od 1 stycznia 2020 r. Następnie decyzjami nr MOPS.SŚPS.4110.97.1.2020 z dnia 10 stycznia 2020 r., MOPS.SŚPS.4110.45.58.2022 z dnia 3 stycznia 2022 r., MOPS.SŚPS.4110.42.44.2024 z dnia 23 stycznia 2024 r., M0PS.SŚPS.4110.97.1.2020 z dnia 10 stycznia 2020 r. zmieniano kolejno treść decyzji w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego. W dniu 9 sierpnia 2024 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że w dniu 29 lipca 2024r. ZUS przyznał odwołującej się rentę rodzinną dla niej i dla jej syna. Jednocześnie przyznał jej wyrównanie od dnia 3 kwietnia 2024 r. Skarżąca w oświadczeniu z dnia 13 sierpnia 2024 r. wskazała, że na dochód rodziny składa się renta skarżącej w wysokości 1 613,49 zł i renta syna w wysokości 1 773, 07 zł. Oprócz tego skarżąca otrzymuje na syna zasiłek rodzinny 124 zł i dodatek do niego z tytuły samotnego wychowywania dziecka w wysokości 193 zł. Oprócz tego otrzymała ona również dodatek mieszkaniowy w wysokości 429,76 zł. Decyzją nr MOPS.SŚPS.4110.42.127.2024 z dnia 6 września 2024 r. Burmistrz Pruszcza Gdańskiego orzekł o zmianie decyzji nr MOPS.SŚPS.4110.97.1.2020 z dnia 10 stycznia 2020 r. z późn. zm. w ten sposób, że od 1 kwietnia 2024 r. odmówił przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w związku ze zmianą wysokości dochodu w rodzinie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dwuosobowa rodzina skarżącej prowadzi wspólne gospodarstwo domowe osiągając łączny dochód miesięczny w wysokości: 4.133,32 zł netto. Kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla rodziny skarżącej wynosiło: 1.200 zł tj. 600 zł na osobę w rodzinie (§ 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296). W związku z powyższym od 1 kwietnia 2024 r. skarżąca nie spełnia warunków wg zapisu ustawy o pomocy społecznej, gdyż faktyczny dochód w rodzinie przekracza kryterium dochodowe określone w § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, organ I instancji uznał więc, że brak jest podstaw merytorycznych i prawnych do przyznania skarżącej świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 18 listopada 2024 r., nr SKO Gd/4978/24, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 29 lipca 2024 r. ZUS przyznał skarżącej rentę rodzinną dla niej i dla jej syna w łącznej wysokości 3946,21 zł miesięcznie. Jednocześnie przyznał jej wyrównanie od za okres od 3 kwietnia 2024r. do 31 lipca 2024r. w kwocie 8747 zł brutto. Organ I instancji przyjął, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie odwołującej się wynosił do 31 marca 2024r. 1200 zł tj. po 600 zł na osobę w rodzinie Przepis art. 8 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Ustalenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie jest istotne z uwagi na to, że zgodnie z dyspozycją art. 37 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek stały ustala się w wysokości w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kwotą stanowiącą 130% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Z art. 8 ust. 8 ustawy wynika, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Z tego względu SKO uznało, że organ I instancji miał obowiązek przyznane wyrównanie uwzględnić od 3 kwietnia 2024 r., bo za ten właśnie okres zostało ono przyznane a co za tym idzie odmówić od 1 kwietnia 2024 r. przyznania zasiłku stałego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Kolegium skarżąca wskazała, że w decyzji o przyznaniu renty rodzinnej wskazał jako dzień wypłaty świadczenia za miesiąc sierpień 2024 r, jak i wyrównania za okres od 3 kwietnia 2024 r. do 31 lipca 2024 r. na 2 sierpnia 2024 r. Wobec powyższego za dzień uzyskania faktycznego jednorazowego dochodu należy uznać 2 sierpnia 2024 r. a nie 3 kwietnia 2024 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie wskazało, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2763/16 wyjaśnił, że dochód wypłacony "z dołu" (a więc po upływie okresu, którego dotyczy), dolicza się do dochodu za minione miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 18 listopada 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z dnia 6 września 2024 r., w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego. Decyzje te wydano na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 – dalej jako ups), zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 572 – dalej jako "kpa"), na mocy którego następuje wzruszenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych, daje organowi administracji publicznej możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w Dziale II rozdziale 13 kpa. Przepis szczególny o którym tu mowa charakteryzują określone cechy: właściwy do wzruszenia decyzji jest zwykle organ, który ją wydał, wzruszenie aktu administracyjnego nie zawsze jest obligatoryjne i nie wymaga zgody, decyzja podlegającą weryfikacji nie jest dotknięta wadą, ale może być wadliwie przez stronę wykonywana. Art. 106 ust. 5 ups pozwala zatem organowi administracji na zmianę (uchylenie) aktu bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne (art. 106 ust. 5 zdanie drugie ups), jak i wówczas, gdy wynikiem tego działania będą negatywne dla strony konsekwencje. Omawiana regulacja obejmuje przypadki dwojakiego rodzaju: obligatoryjnej i fakultatywnej weryfikacji decyzji. Przesłanki skutkujące związaniem administracyjnym mają miejsce w sytuacji: zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej strony i pobrania nienależnego świadczenia. Możliwość zmiany lub uchylenia aktu (przesłanka fakultatywna) otwiera się zaś dla organu w przypadku stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 ups, do których można m.in. zaliczyć: brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej, czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pomimo, że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki pomocy społecznej (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 188/21; czy z 6 września 2023 r., I OSK 1863/21). Sąd rozpoznający przedmiotową skargę, nie kwestionując dokonanych przez organy ustaleń dotyczących zmiany sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, pragnie zwrócić uwagę, iż decyzje wydawane na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. mają charakter konstytutywny. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny – wywierają jedynie skutki na przyszłość (ex nunc). Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek z mocą wsteczną (ex tunc). W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (zob. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 772/13, Lex nr 1404923; w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 477/14, Lex nr 1520150 oraz z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1287/12, Lex nr 1287068; w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 260/14, Lex nr 1490659; w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2711/13, Lex nr 1467573; w Krakowie z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 2100/14, Lex nr 1661086 oraz w Łodzi: z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 798/15 i z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1067/15, a także z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 159/16 - dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten uzasadniony jest obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 u.p.s. ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Artykuł 106 ust. 5 u.p.s. umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym, czyli ex nunc (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnie 2014 r., sygn. I OSK 980/13, Lex nr 1480913 i z dnia 29 września 2011 r., sygn. I OSK 655/11, Lex nr 1068524 oraz z dnia: 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12; 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12; 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/12; 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08; 10 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1501/08; 4 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1208/09 – dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie zatem przez organ na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa lub zmianie dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2711/13, Lex nr 1467573). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji bowiem na mocy decyzji z dnia 6 września 2024 r. orzekł - w zakresie przyznanego skarżącej zasiłku stałego – zmiany decyzji z dnia 10 stycznia 2020 r. ze skutkiem od 1 kwietnia 2024 r. Zatem orzekł o zmianie w odniesieniu do decyzji, której skutki zostały już skonsumowane, bowiem świadczenie, którego dotyczyła, zostało w pełni zrealizowane przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, wydając zaskarżone decyzje w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. nie było możliwe wyeliminowania decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający ich wydanie. Zaskarżone decyzje nie mogły dokonać skutecznej modyfikacji treści decyzji dotyczącej przyznanego zasiłku stałego . Z powyższego wynika zatem, że organy w niniejszej sprawie nie mogły wzruszyć decyzji z dnia 10 stycznia 2020 r. w trybie przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s., ponieważ dotyczyła ona przyznanego świadczenia za okres poprzedzający wydanie zaskarżonych decyzji, a świadczenie to zostało już "skonsumowane" . W konsekwencji błędnie dokonana wykładnia przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. doprowadziła do nieuprawnionej na gruncie przepisów eliminacji ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej określone uprawnienie w postaci zasiłku stałego Mając na uwadze powyższe, organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w sentencji wyroku.