II SA/Gd 965/25

Dnia 9 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. i A. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 września 2025 roku, nr WOP.7721.110.202.KK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. W. G. i A. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2025 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim postanowieniem z 21 maja 2025 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego parterowego nietrwale związanego z gruntem, o wymiarach 2,30m x 2,79m, pełniącego funkcję sanitariatu, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] (w części działki oznaczonej [...]), położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W. (punkt pierwszy postanowienia). W punkcie drugim postanowienia poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z w art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący objęty postanowieniem obiekt wybudowali we wrześniu 2017 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, z którego jednoznacznie wynika, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w pierwszej kolejności do wstrzymania wszelkich robót budowlanych i poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 30 września 2025 r. uchylił powyższe postanowienie w zakresie pkt 2 w sentencji tego postanowienia i poinformował inwestorów będących współwłaścicielami działki nr [...] ora pozostałych współwłaścicieli tej działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia ostatecznego, czyli od dnia 30 września 2025 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego zgodnie z art. 49d ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, natomiast w pozostałym zakresie postanowienie utrzymał w mocy. Odnosząc się do kwestii kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego wskazano, że dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin z 13 marca 2024 r. potwierdza, że jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, częściowo przeszklony, z drzwiami oraz ze zbiornikiem na wodę zamontowanym powyżej tego obiektu i pełni funkcję sanitariatu. Zatem należy go postrzegać jako obiekt budowlany w odniesieniu do pozostałej zabudowy na terenie działki, co do której toczą się odrębne postępowania. Skoro pełni on funkcję sanitariatu, to jego budowa podlega reglamentacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Przyjmując zadeklarowaną przez pełnomocnika inwestorów datę posadowienia obiektu jako 3 września 2017 r., dla oceny jego legalności znacznie ma stan prawny sprzed 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Żaden z tych przepisów nie przewidywał zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji - pozwolenia na budowę wobec obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu. Zgodnie natomiast z art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku m.in. obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W niniejszym przypadku uprawnionymi do złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego są W. G. i A. G., którzy są inwestorami i właścicielami przedmiotowego obiektu oraz współwłaścicielami działki nr [...]. Ponadto do złożenia takiego wniosku uprawnieni są również pozostali współwłaściciele działki nr [...]. Ponieważ w sentencji postanowienia organ pierwszej instancji pozostałych współwłaścicieli działki nie powiadomił o możliwości złożenia wniosku o legalizację, konieczne było zdaniem organu odwoławczego wydanie postanowienia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił też, że ponieważ budowa obiektu budowlanego została już zakończona, a z materiału dowodowego załączonego do akt I instancji nie wynika, aby występował stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, nie dostrzegł potrzeby jednoczesnego nakazania - tak jak to zrobił uprzednio organ I instancji - wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy i terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych. W. G. i A. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2025 r. wnosząc o jego uchylenie zarzucili naruszenie: 1/ art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy powinien być uznany za obiekt małej architektury opisany w art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane, a tym samym do jego posadowienia nie jest konieczne dokonanie zgłoszenia ani uzyskanie pozwolenia na budowę. 2/ art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy w sytuacji, w której nie zaszły przesłanki do jego wydania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie WINB z 30 września 2025 r., wydane po rozpoznaniu zażalenia od postanowienia PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Materialnoprawną podstawę prawną wydanych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r., poz. 418; dalej: jak wcześniej Prawo budowlane), gdyż postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte po 19 września 2020 r. (brzmienie przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z samowolą budowlaną w rozumieniu powyższego przepisu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 15 marca 2024 r. wynika, że na terenie działki nr [...], obręb O., gmina W. (w jej części oznaczonej jako [...]) posadowiony został obiekt budowlany parterowy z dachem płaskim o wymiarach 2,30m x 2,79m, pełniący funkcję sanitariatu, posadowiony na płytach betonowych. Wykonano dokumentację fotograficzną i szkic posadowienia. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżących z dnia 27 czerwca 2024 r., obiekt ten został posadowiony przez W. G. i A. G. w dniu 3 września 2017 r. Dokonując kwalifikacji ww. obiektu z perspektywy przepisów prawa budowlanego, Sąd podziela stanowisko orzekającego w sprawie organu II instancji, zgodnie z którym mamy wybudowanie w 2017 r., obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu, o podanych wymiarach wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, wobec czego nie mógł być zakwalifikowany jako wolno stojący parterowy budynek gospodarczy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego (według stanu prawnego obowiązującego w dniu 3 września 2017 r., tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1332). Sporny obiekt nie stanowi też obiektu małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 18 lipca 2018 r. II OSK 2077/16, że wprawdzie definicja z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów obiektów małej architektury, jednak wyraźnie wskazuje na obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest przy tym wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w niej wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd wskazuje, że pojęcie małej architektury jest związane, obok gabarytów, m.in. z funkcją pewnej specyficznej użyteczności, zarówno o wymiarze materialnym, jak i niematerialnym. Funkcja ta polega m.in. na umożliwieniu korzystania z takiego obiektu dla celów przejawiana kultu religijnego, rekreacyjnych, porządkowych. Z punktu widzenia wartości, jakie chroni Prawo budowlane, budowa tych obiektów powinna być niestwarzająca zagrożenia podczas prowadzenia budowy, jak i dla ewentualnych użytkowników, nie wiążąca się w sposób relewantny dla prawa z oddziaływaniem na czyjeś interesy. Cechy konstrukcyjne, charakter i przeznaczanie takiego obiektu jak ustęp nie pozwala na uznanie go za obiekt małej architektury (por. wyrok WSA w Lublinie z 16 września 2021 r., wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Ke 132/08). Analizowany obiekt budowlany (w.c.) jest więc budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącą przy tym tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty. Ustawodawca nie wymienił przy tym wyczerpująco obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, a jedynie wskazał przykładowo na tego rodzaju obiekty. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd orzecznictwa pozwalający na uznanie sanitariatu, a więc obiektu pełniącego funkcje w.c., będącego obiektem nietrwale związanym z gruntem, za obiekt budowlany tymczasowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2022 r., II SA/Gd 527/21, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., II SA/Gd 572/18, wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r. II SA/Gd 185/18). Tymczasowe obiekty budowlane, w stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r., zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie w warunkach wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego. Będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt budowlany pełniący funkcję sanitariatu (w.c.) nie stanowi wyjątku, o których mowa w tych przepisach. Przedmiotowy obiekt nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12). Obiekt ten nie jest również obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonym na terenie budowy (art. 29 ust. 1 pkt 24), jak też nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, stanowiącym wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniącym jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanym na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt 25). Tym samym, roboty budowlane związane z realizacją obiektu, będącego przedmiotem postępowania wymagały pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co prawidłowo ustaliły orzekające w sprawie organy. Z akt sprawy niespornie wynika przy tym, że inwestor obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, nie uzyskał pozwolenia na jego budowę. Brak wymaganego pozwolenia na budowę nie jest przy tym przez stronę skarżącą kwestionowany. Stwierdzone w toku kontroli okoliczności obligowały organy administracji do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 i 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mamy do czynienia z wypełnieniem hipotezy przepisów definiujących przypadek samowoli budowlanej. Na podstawie wyżej przytoczonych regulacji prawnych, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa sanitariatu pełniącego funkcję w.c. w 2017 roku aktualizowała po stronie inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie w postanowieniu nakazującym wstrzymanie budowy informuje się strony o możliwości złożenia wniosku o legalizacje nielegalnego obiektu budowlanego (zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Prawidłowo też organ odwoławczy uznał, że postanowienie to powinno zostać skierowane nie tylko do inwestorów, ale również do pozostałych współwłaścicieli działki inwestycyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako bezzasadną.