II SAB/Gd 127/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. K.-K. na przewlekłość postępowania Burmistrza w sprawie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku M. K.-K. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeka o wymierzeniu Burmistrzowi grzywny w wysokości 1.000 zł (słownie złotych: jeden tysiąc); 4. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej M. K.-K. kwotę 597 zł (słownie złotych: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. – K. pismem z 1 października 2019 r. wniosła skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza Gminy w sprawie [...] dotyczącej jej wniosku złożonego 1 marca 2018 r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [..] w miejscowości C. Wskazała skarżąca, że w dniu 21 sierpnia 2019 r. wniosła do SKO ponaglenie, które zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy postanowieniem z 24 września 2019 r. nr [...] i Kolegium nie dopatrzyło się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza. Zdaniem skarżącej działania Burmistrza są nieefektywne i nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego. Są one nakierowane wyłącznie celem doprowadzenia do sytuacji, w której to dla wnioskowanego terenu ziści się przesłanka określona w treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. postępowanie w niniejszej sprawie podlegało będzie umorzeniu jako bezprzedmiotowe wskutek uchwalenia planu. Organ I instancji przeprowadził dwie wizje lokalne w terenie w dniach 28 stycznia 2019 r. oraz 22 marca 2019 r., na ich podstawie wywnioskował, że stojąca na działce nr [..] woda ma charakter ekofizjograficzny i wezwał skarżącą pismem z 28 marca 2019 r. do doprowadzenia do zgodności przedstawionej we wniosku o warunki zabudowy mapy zasadniczej ze stanem faktycznym uwzględniającym utrzymującą się wodę na przedmiotowej działce. Skarżąca wskazała, że mapa dołączona do wniosku jest prawidłowa, albowiem nie prowadzono w obrębie nieruchomości jakichkolwiek prac budowlanych od roku 2016. Zdaniem skarżącej organ podczas dokonanych wizji lokalnych w terenie nie zauważył podstawowego faktu, iż instalacja na ww. mapie zasadniczej określona numerem KD400 nie została wykonana poprawnie przez jednego z właścicieli działek sąsiednich o numerach [..] i [..], co stanowi przyczynę zalegania wody. Organ ponadto pomimo wskazania przez skarżącą pismem z 16 kwietnia 2019 r. planowanego sposobu odprowadzania wód stojących z terenu przedmiotowej działki prowadzi nadal nieefektywne działania polegające na sporządzaniu pism do instytucji (pisma z 11 września 2019 r. kierowane do Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego, Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego, Referatu Rolnictwa i Ochrony Środowiska, oraz Referatu Komunalnego i Infrastruktury Własnego Urzędu), co stanowi wyłącznie powielanie wystosowywanych uprzednio pism z 11 lipca 2019 r.. Powyższe działania organu nie stanowią uzgodnień wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na kanwie przedmiotowej sprawy nie wniosą zdaniem skarżącej niczego nowego do sprawy, a nadto pisma kierowane do referatów tego samego organu dotyczące pozyskania przedmiotowych informacji, stanowi błędne działanie naruszające treść art. 12 § 1 k.p.a.. Organ winien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, co wobec faktu wysyłania pism do własnych referatów, gdzie organ posiada wszelkie informacje w żądanym zakresie stanowi działanie przewlekłe. Podkreśliła skarżąca, że nie zgadza się ze stanowiskiem SKO w zakresie uznania za trafne tłumaczenia organu zawarte w piśmie z 7 marca 2019 r., iż przyczyną wydłużania się postępowania jest zbyt duża ilość spraw rozpatrywana przez referat i powoływanie się tym samym na art. 35 k.p.a. - bez doprecyzowania, na który § art. 35 organ się powołał. Takie działanie wraz z wysyłaniem szeregu pism do różnych instytucji pomimo tłumaczeń i wyjaśnień skarżącej stanowi błędne i nieefektywne działanie, a powoływanie się na zbyt dużą ilość spraw i braki kadrowe nie może stanowić przesłanki wydłużania prowadzenia postępowania, albowiem zgodnie z treścią art. 35 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a nie później niż w terminie dwóch miesięcy, albowiem do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy szczególne wydłużające terminy załatwiania spraw określone treścią art. 35 k.p.a.. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest nadto fakt, że dla przedmiotowej działki organ posiada wszelkie niezbędne informacje istotne do niezwłocznego załatwienia sprawy. Organ wydał już dla przedmiotowej działki w dniu 29 lipca 2016 r. decyzję o warunkach zabudowy w sprawie nr [..], co oznacza, że organ posiada dokonaną analizę urbanistyczną tejże działki, w której to wskazał, iż warunki fizjograficzne są dogodne dla zabudowy - a obecne działania stanowią wyłącznie działanie pozorne. Wskutek powyższego niezrozumiałymi dla skarżącej są podejmowane przez organ kroki celem wyjaśniania stanu ekofizjograficznego stanu wód na przedmiotowej działce, na etapie ustalania warunków zabudowy. Zwłaszcza, że celem otrzymania pozwolenia na budowę będzie odwodnienie działki przy pomocy dostępnej technologii budowlanej, która na obecnym etapie, tj. pozyskiwania warunków zabudowy nie ma zastosowania, a postępowanie prowadzone przez organ nie posiada racjonalnego uzasadnienia. Skarżąca odnosząc się merytorycznie do sprawy wskazała, że działka położona jest w nieznacznym obniżeniu terenu w stosunku do działek sąsiednich, co prowadzi do gromadzenia się w jej najniższym obszarze wód powierzchniowych również z okolicznych działek, co uzasadnia interes właściciela działki by został wykonany drenaż umożliwiający odprowadzanie nadmiaru wód do jeziora W. będącego naturalnym zbiornikiem retencyjnym. Naturalny spływ wody w tym kierunku został przerwany po wybudowaniu drogi (działka [..]) bez odpowiedniej melioracji, co spowodowało zwiększenie się powierzchni podmokłej na działce [...]. Parametry odprowadzania wód z terenu inwestycji określane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie opisując przebieg postępowania w sprawie. Wskazał organ, że na wniosek M. K. – K. złożony 1 marca 2018 r. zawiadomieniem z 18 kwietnia 2018 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [..] w miejscowości C., następnie zawieszono postępowanie na okres 9 miesięcy tj. do dnia 1 grudnia 2018 r. z uwagi na podjętą przez Radę Miejską uchwałę nr XXXVI/394/2017 z dnia 7 marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi C. w rejonie jeziora W., która swym zakresem obejmuje przedmiotową działkę. Dnia 21 grudnia 2018 r. podjęto zawieszone postępowanie, następnie odbyła się w dniu 28 stycznia 2019 r. wizja w terenie, po której stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się woda stojąca. Następnie zostało przygotowane zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2019 r. z uwagi na dużą ilość wniosków rozpatrywanych przez referat oraz złożoność postępowania. W dniu 22 marca 2019 r. obyła się następna wizja w terenie, która potwierdziła, że woda na przedmiotowej działce oraz działkach sąsiednich znajduje się nie tylko w okresie zimowym, ale również już po roztopach. W dniu 28 marca 2019 r. wezwano inwestora o doprowadzenie do zgodności przedstawionej mapy zasadniczej ze stanem faktycznym uwzględniającym w znacznej części utrzymującą się wodę na przedmiotowej działce. Inwestor nawiązując do wezwania złożył pismo wyjaśniające. W dniu 8 maja 2019 r. przygotowano zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy do końca lipca 2019 r. z uwagi na złożoność tegoż postępowania. W dniu 7 czerwca 2019 r. zwrócono się do Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej Urzędu o opinię z uwagi na wody stojące na przedmiotowej działce, zgodnie z kompetencjami dla wnioskowanej inwestycji. Pismem z 11 lipca 2019 r. zwrócono się do Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej problemu zbierania się i zalegania wód opadowych oraz gruntowych na przedmiotowej działce oraz na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ulicy S., jednocześnie wysłano pisma do Starostwa Powiatowego Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska, Referatu Rolnictwa i Ochrony Środowiska w/m oraz ponownie do Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej Urzędu z zapytaniem czy dla przedmiotowej działki prowadzono postępowania administracyjne w zakresie swoich kompetencji. W związku z wniesionym przez skarżącą w dniu 21 sierpnia 2019 r. ponagleniem całość akt sprawy została przesłana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z 24 września 2019 r. stwierdziło, iż organ rozpatrujący wniosek skarżącej nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy. W międzyczasie, tj. w dniu 11 września 2019 r. organ ponownie zwrócił się do instytucji mogących mieć wiedzę na temat problemu zalegania wód opadowych oraz gruntowych na działce będącej przedmiotem wniosku oraz pobliskich leżących wzdłuż ulicy S. Na wskazane pisma wpłynęły częściowo odpowiedzi tzn. od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w dniu 24 września 2019 r. oraz ze Starostwa Powiatowego w dniu 4 października 2019 r., w związku z czym aktualnie opracowywany jest negatywny projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny, aby wydać orzeczenie w sprawie bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania, winien, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096) – powołana dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Burmistrza postępowania w sprawie ustalenia na wniosek skarżącej warunków zabudowy dla działki nr [..] w C. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez Burmistrza nosi cechy działania przewlekłego. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Samo więc przekroczenie tego terminu nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Konieczne jest dokładne przeanalizowanie kolejnych podejmowanych przez organ czynności procesowych oraz ocena, czy czynności te były niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i czy były podejmowane w krótkich odstępach czasu. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 1 marca 2018 r. W związku z powyższym należało przyjąć, że od tego dnia po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej, w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a.. I w tym miejscu miało miejsce pierwsze naruszenie przez Burmistrza zasad postępowania, gdyż pierwsza czynność została podjęta po niemal 7 tygodniach podczas, gdy zgodnie z przywołanymi zasadami organ winien sprawę załatwić niezwłocznie, a najpóźniej w terminie 2 miesięcy w sytuacji konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Tymczasem przez 48 dni organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Następnie zawiadomieniem z 18 kwietnia 2018 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz postanowieniem z 13 kwietnia 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak nie dłużej niż na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. do dnia 1 grudnia 2018 r. Postępowanie zostało podjęte 21 grudnia 2018 r. i tutaj kolejny raz organ naruszył terminy załatwiania spraw nie podejmując zawieszonego postępowania niezwłocznie po 1 grudnia 2018 r., a przewlekając tę czynność. Strony postępowania otrzymały postanowienie o podjęciu postępowania już po 1 stycznia 2019 r. Kolejna czynność miała miejsce 7 marca 2019 r. i było to zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. informujące o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na dużą ilość wniosków rozpatrywanych przez referat i złożoność sprawy. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 30 kwietnia 2019 r. Następnie pismem z 28 marca 2019 r. Burmistrz wezwał skarżącą do doprowadzenia do zgodności przedstawionej mapy zasadniczej ze stanem faktycznym uwzględniającym w znacznej części utrzymującą się wodę na przedmiotowej działce. W międzyczasie w aktach pojawiają się kolejne zdjęcia prawdopodobnie działki objętej wnioskiem, jednak absolutnie nie można uznać, że w sprawie zostały przeprowadzone oględziny. Twierdzi Burmistrz w odpowiedzi na skargę, że w dniach 28 stycznia 2019 r. i 28 marca 2019 r. odbyła się wizja w terenie. Tymczasem w procedurze administracyjnej pojęcie wizji w terenie nie funkcjonuje. Organ identyfikuje to pojęcie prawdopodobnie z udaniem się pracownika w teren w celu wykonania dokumentacji fotograficznej. Taka czynność jednak nie stanowi czynności dowodowej, ani czynności w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "oględzin", które normowane są w przepisie art. 85 k.p.a., a regulacja art. 79 wymaga zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem i gwarantuje stronie prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień. Dokonanie wizji w terenie przez pracownika z wykonaniem zdjęć nie stanowi żadnej czynności postępowania dowodowego i nie stanowi czynności w ramach prowadzonego postępowania. Pismem z 16 kwietnia 2019 r. skarżąca ustosunkowała się do wystosowanego niej wezwania (pismo wpłynęło do organu 17 kwietnia 2019 r.). Następnie przez okres miesiąca Burmistrz nie podejmował żadnych czynności. Na marginesie wskazać należy przy tym, że bezczynność taka jest charakterystyczna dla całego postępowania. Kolejne czynności organu podejmowane są w dużych, kilkutygodniowych odstępach czasu, ponadto żadna z podjętych czynności nie zmierza w istocie do załatwienia wniosku i wydania decyzji. Są to czynności mające na celu odwlekanie terminu wydania rozstrzygnięcia i zasadnym w tym zakresie wydaje się twierdzenie skarżącej, że Burmistrz czyni to celowo, dążąc do umorzenia postępowania po uchwaleniu planu miejscowego. Jest to działanie wysoce naganne w świetle obowiązujących zasad postępowania administracyjnego. Kolejnym zawiadomieniem z 20 maja 2019 r. (po upływnie 20 dni od dnia upływu terminu wyznaczonego poprzednio do załatwienia sprawy) organ ponownie informuje strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznacza termin załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2019 r. Pismem z 6 czerwca 2019 r. Referat Urbanistyki i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy zwrócił się do Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej Urzędu Gminy o opinię z uwagi na wody stojące na przedmiotowej działce, zgodnie z kompetencjami dla wnioskowanej inwestycji. W sumie z treści pisma nie można wywnioskować wyjaśnienia jakiego rodzaju okoliczności oczekiwano, czynność ta ma charakter pozornej czynności w sprawie, nie stanowi dążenia do ustalenia okoliczności istotnej z punktu widzenia treści żądania wniosku. Natomiast podkreślenia wymaga, że nie znajduje uzasadnienia zwracanie się w ramach jednego urzędu gminy pomiędzy referatami o udzielanie jakichkolwiek informacji czy o zajęcie stanowiska bądź wyrażenie opinii. Są to działania pozbawione podstaw prawnych, bowiem do załatwienia przedmiotowej sprawy powołany jest Burmistrz, który wykonuje swoje ustawowe obowiązki poprzez urząd. Podzielenie urzędu na referaty czy wydziały nie generuje odrębności w ramach urzędu, jest to nadal jeden i ten sam urząd i każdy jego pracownik winien mieć dostęp do informacji niezbędnych do załatwienia prowadzonej przez niego w ramach urzędu sprawy. Tworzenie sztucznego obiegu korespondencji pomiędzy referatami i bierne oczekiwanie na stanowisko innego pracownika tego samego urzędu stanowi nadużycie prawa i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Pismem z 11 lipca 2019 r. zwrócił się Burmistrz do Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej problemu zbierania się i zalegania wód opadowych oraz gruntowych na przedmiotowej działce oraz na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ulicy S., jednocześnie wysłano pisma do Starostwa Powiatowego Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska, Referatu Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy oraz ponownie do Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej Urzędu z zapytaniem czy dla przedmiotowej działki prowadzono postępowania administracyjne w zakresie swoich kompetencji. I tutaj pojawia się kolejna wadliwość procedowania organu i dowód na brak znajomości treści przepisu art. 392 k.p.a., obowiązujący od 1 czerwca 2017 r. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 nie stosuje się. Z przytoczonego przepisu wynika, że podmiotowi publicznemu obowiązanemu do udostępnienia i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej pisma można doręczać wyłącznie na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu - bez potrzeby uzyskania zgody tego podmiotu na doręczenie pism w taki sposób. Ponadto podmiot taki nie może zrezygnować z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powyższe oznacza, że jedynym zgodnym z prawem sposobem prowadzenia korespondencji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego pomiędzy podmiotami publicznymi (a niewątpliwe takimi jest Burmistrz, Starosta czy też Zarząd Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) jest dokonywanie doręczeń poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą. Również odpowiedź winna zostać przekazana w takiej formie. Wadliwie zatem Burmistrz prowadził z tymi organami korespondencję pisemną za pośrednictwem operatora pocztowego. Stosowanie obowiązujących w tym zakresie przepisów o postępowaniu elektronicznym z pewnością skróciłoby czas procedowania. Burmistrz biernie oczekiwał na odpowiedzi od organów, a następnie pismami z 11 września 2019 r. ponownie wystąpił z pismami tożsamej treści jak te z 11 lipca 2019 r. Pismem z 1 października 2019 r. skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Zdaniem Sądu, zawartość akt administracyjnych niniejszej sprawy w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły i podejmowane przez organ czynności nie zmierzały do załatwienia sprawy. Przed dokonaniem oceny zasadności podjętych czynności procesowych przez organ należy zauważyć, że postępowanie w sprawach ustalenia warunków zabudowy nie jest postępowaniem o wysokim stopniu skomplikowania. Regulacja zawarta w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, a podstawową i zasadniczą czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ nie przeprowadził analizy urbanistycznej, a zatem nie przeprowadził podstawowego dowodu z punktu widzenia rozstrzygnięcia wniosku. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że wezwania organu kierowane do poszczególnych podmiotów nie obejmowały istotnego zagadnienia dla ustalenia stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanek statuowanych art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia zalegania wód na działce skarżącej nie stanowi żadnej okoliczności mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego 1 marca 2018 r. wniosku. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponieważ do dnia rozprawy nie zostało wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie, istniała konieczność zobowiązania przez Sąd Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącej, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Wskutek zaniechania organu, skarżąca od prawie dwóch lat jest pozbawiona uzyskania rozstrzygnięcia w zakresie wystosowanego wniosku. Sytuacja taka nie znajduje usprawiedliwienia okolicznościami wskazanymi przez organ w odpowiedzi na skargę. Problemy związane z ewentualnymi brakami kadrowymi organu rozpatrującego daną sprawę tudzież urzędu stanowiącego jego aparat pomocniczy, nie stanowią, co do zasady, "przyczyn niezależnych od organu", gdyż są to przyczyny pozostające "wewnątrz" – jeśli nie struktury samego organu, to aparatu administracyjnego jako całości – związane przede z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 75/16, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki jakichkolwiek niedomagań w tym obszarze nie mogą być przerzucane na obywatela, ani inne podmioty spoza struktury administracji – a do tego prowadziłoby w istocie usprawiedliwianie nie dość sprawnego prowadzenia postępowania przyczynami takimi, jak właśnie niedostateczna obsada personalna, czy szerzej: niewydolność organizacyjna organu (por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/13 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 57/13, dostępne j.w.). Nie znajduje także uznania Sądu uzasadnienie przewlekłości w dużej ilości rozpatrywanych spraw, bowiem analiza akt sprawy dowodzi, że w niniejszej sprawie postępowanie w żadnym momencie nie zmierzało do załatwienia wniosku, ani nie prowadził organ postępowania dowodowego w zakresie przesłanek statuowanych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać należy, że w ocenie Sądu, oceniana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 i inne). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, od dnia złożenia wniosku tj. 1 marca 2018 r. do chwili obecnej postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone, organ prowadził je z niewielką aktywnością, a większość czynności w sprawie była podejmowana z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania i nie miała charakteru czynności zmierzających do ustalenia przesłanek ustawowych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zawarte jest w pkt 2 wyroku. Jednocześnie Sąd wymierzył Burmistrzowi grzywnę w kwocie jednego tysiąca złotych, kierując się brzmieniem przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a., który przewiduje wyłącznie górną jej granicę, tj. dziesięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r., publ. M.P z 2019 r. poz. 154). W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania (wpis sądowy - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł).