II SAB/Gd 16/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. K. i S. K. na przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania odwołania G. K. i S. K. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących G. K. i S. K. sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (słownie złotych: jeden tysiąc); 4. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących G. K. i S. K. kwotę 597 zł (słownie złotych: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. K. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę w sprawie odwołania skarżących od decyzji Starosty z 13 lipca 2018 r. (Nr: [..]) domagając się zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia odwołania skarżących i wydania w terminie 14 dni decyzji w tej sprawie oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W dniu 20 sierpnia 2018 r. do Wojewody wpłynęło odwołanie skarżących od decyzji Starosty nr: [..]. Przedmiotem odwołania jest wysokość odszkodowania za działkę położoną w B., gmina P., oznaczoną w ewidencji gruntów nr [..] o powierzchni 467 m2 zapisaną w księdze wieczystej KW Nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jako współwłasność ustawowa małżeńska S. i G. K., która przeszła z mocy prawa na własność gminy pod drogę gminną w związku ostateczną decyzją Starosty Nr [..] z 2 czerwca 2017r. Wojewoda w dniu 17 września 2018 r. poinformował skarżących, iż przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 20 października 2018 r. Pismem z dnia 22 października 2018 r. Wojewoda poinformował, że ponownie przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 18 grudnia 2018 r., przy czym powiadomienie to zostało sporządzone i przesłane po upływie poprzednio wyznaczonego przez Wojewodę terminu. Kolejnym pismem organ II instancji powiadomił skarżących, iż sprawa zostanie rozstrzygnięta do dnia 27 lutego 2019 r. W ocenie skarżących zwłoka Wojewody narusza przepis art. 35 § 3 k.p.a. Biorąc nawet pod uwagę, że niniejsza sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany powinna zostać załatwiona do dnia 20 października 2018 r. Brak jest uzasadnienia dla przewlekania jej o kolejne miesiące. Skarżący w dniu 31 października 2018 r. wnieśli w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju z wnioskiem o spowodowanie przyspieszenia rozpatrzenia odwołania przez Wojewodę. W piśmie z 28 listopada 2018 r. Wojewody do Ministra Inwestycji i Rozwoju organ II instancji wskazał, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. nie może kolidować z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie słuszny interes stron. Podniósł także, że wyznaczony przez niego kolejny termin na załatwienie sprawy tj. 18 grudnia 2018 r. jest terminem maksymalnym, a Wojewoda dołoży wszelkich starań, aby postępowanie zostało zakończone w najszybszym możliwym czasie. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r. Minister Inwestycji Rozwoju przyznał, że bezsprzecznie Wojewoda nie zakończył postępowania odwoławczego w terminie jednocześnie uznając, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżących. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Wojewoda w pismach z dnia 17 września 2018 r. oraz 22 października 2018r. powiadomił skarżących o nowych terminach załatwienia sprawy ze względu na znaczną ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczególnej analizy stanu faktycznego i prawnego. Dalej wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze toczy się w oparciu o przepisy tzw. specustawy drogowej i ma charakter złożony, wymaga szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego co odpowiednio wpływa na czas załatwienia sprawy. Tym samym w ocenie Ministra organ II instancji nie jest uprawniony do wydania decyzji w sytuacji, gdy nie zgromadzono w sprawie całego materiału dowodowego i nie zbadano okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Skarżący nie zgodzili się z taką oceną procedowania odwołania przez Wojewodę i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jak zauważono bezsprzecznie organ II instancji nie wydał decyzji w terminie ustawowym określonym w art. 35 § 3 k.p.a., co potwierdził także w swoim postanowieniu Minister Infrastruktury i Rozwoju. Kolejne pisma organu II instancji informujące o przesunięciu terminu wydania decyzji zawierają wyłącznie ogólnikowe formuły o "szczególnej złożoności sprawy", a co się z tym wiąże "konieczności dokonania wnikliwej jej analizy". W ocenie skarżących są to wyłącznie gołosłowne stwierdzenia, nie zawierające żadnych odwołań do konkretnych przykładów mogących świadczyć o "złożoności sprawy". Co więcej organ, który powołuje się na takie przesłanki przedłużenia terminu do załatwienia sprawy powinien wskazać z czego ta złożoność wypływa. Ponadto istotą postępowania, które toczy się przed Wojewodą jest ocena tego, czy odszkodowanie jakie przyznał skarżącym organ I instancji zostało ustalone w prawidłowej wysokości. Tym samym kontroli podlega operat szacunkowy sporządzony na zlecenie tego organu stanowiący podstawę ustalenia wartości odszkodowania. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji nie jest zatem związane z rozpoznaniem zawiłego zagadnienia prawnego lub skomplikowanego stanu faktycznego. W ocenie pełnomocnika skarżących truizmem jest twierdzenie Wojewody, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego. Jest to oczywiste, jednakże obowiązek ten nie może być przyczyną dla przedłużania po raz kolejny terminu wydania decyzji. Wojewoda wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy powołał się również na znaczną ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu. W ocenie skarżących o ile taka okoliczność może wpłynąć na jednorazowe wydłużenie terminu to z pewnością nie może być ponowną podstawą do kolejnych jego zmian. Co więcej, z pism Wojewody wysyłanych w odstępach dwumiesięcznych wynika, że sprawa jest coraz bardziej skomplikowana, ponieważ nie można było załatwić jej najpierw w terminie 2 miesięcy, później 4 miesięcy, a w końcu nie jest to możliwe nawet w ciągu 6 miesięcy. Zdaniem skarżących Wojewoda wykonywał wyłącznie czynności pozorne, mające uchronić go przed zarzutem bezczynności. Tym niemniej powołując się na art. 36 k.p.a. i trzykrotnie przesuwając termin załatwienia sprawy faktycznie nie podał konkretnych przyczyn takiego postępowania. Strona skarżąca w istocie nie wie, dlaczego jej sprawa nie jest załatwiana w ustawowym terminie. W ocenie skarżących Wojewoda nie tylko nie przestrzega zasady szybkości postępowania administracyjnego, ale również podważa zaufanie skarżących do władzy publicznej, którą reprezentuje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie umorzenie postępowania oraz obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej. Wyjaśnił organ w odpowiedzi, że każde postępowanie odwoławcze wiąże się z koniecznością wnikliwej analizy, często bardzo obszernego, materiału dowodowego a odwołania rozpatrywane są według kolejności wpływu. Z uwagi na dużą liczbę postępowań czas potrzebny na ich zakończenie uległ wydłużeniu, co uniemożliwiło zachowanie wskazanego w piśmie Wojewody terminu. Podkreślił Wojewoda, iż w art. 12 k.p.a. została wyrażona zasada szybkości postępowania. W § 1 tego przepisu ustanowiono obowiązek organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia. Jednak zdaniem organu szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, co oznacza, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu dyrektyw (tj. szybkości i wnikliwości) w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Wojewody skarga G. K. i S. K. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, z uwagi na fakt, że w trakcie prowadzenia postępowania strony zostały poinformowane o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, 1302 t.j.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto z godnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, na podstawie § 2 ww. przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg w dniu, w którym odwołanie wraz z aktami sprawy zostało doręczone organowi odwoławczemu, tj. jak wynika z akt sprawy – w dniu 20 sierpnia 2018 roku. Końcem terminu do załatwienia tej sprawy powinno być rozstrzygnięcie w postaci decyzji w sposób określony w art. 132 albo 138 k.p.a. Jednocześnie długość postępowania, które toczy się pomiędzy dwoma ww. zdarzeniami musi mieścić się w jednym z terminów wskazanych przez k.p.a. Skarżony organ powinien zastosować się do terminów ogólnych wyrażonych w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym stosownie do § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 5 tego samego przepisu stanowi ponadto, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z akt sprawy w okresie od 20 sierpnia 2018 roku organ nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Ograniczył się do przesłania 3 pism (pierwsze z dnia 17 września 2018 roku, drugie z dnia 22 października 2018 roku oraz z dnia 18 grudnia 2018 roku), w których informował, iż ze względu na skomplikowanie sprawy i konieczność dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego wyznacza nowy termin do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wyraźnie wynika, iż organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przesłania skarżącym 3 pism, natomiast w aktach nie ma jakichkolwiek dowodów na to, że organ faktycznie prowadził w tym czasie postępowanie rozpoznające przedmiotowe odwołanie. W orzecznictwie podkreśla się, iż nie każde przekroczenie przez organ wskazanych w k.p.a. terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności, gdyż należy brać od uwagę istotne okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania. Jednakże nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 roku, I OSK 711/11 oraz z 24 lipca 2018 roku, CBOSA). Przez przewlekłość prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. I OSK 1211/18, CBOSA). W niniejszej sprawie zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 roku, I OSK 1189/17, CBOSA). Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. VIII SAB/Wa 43/18,CBOSA). Kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie braku woli organu do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa i jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. II SAB/Po 74/18, CBOSA). Ocena czy zachodzi konieczność przyznania sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, podobnie jak ich wysokość ustalana w oparciu o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 roku, sygn. akt I OSK 960/16, CBOSA). Jako że zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość miała charakter rażący to należało przyznać na rzecz skarżących sumę pieniężną. Uwzględniając okoliczności sprawy Sąd określił wysokość przyznanej sumy pieniężnej na 1. 000 (tysiąc) złotych, co nie może zostać uznane za zbyt wysoką kwotę, skoro nie stanowi nawet jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (zob. komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 roku, M.P. 2019, poz. 154). Biorąc pod uwagę powyższe oraz okoliczności sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 1a i 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t,j. Dz.U. z 2018 r, poz. 265). Na wysokość zasądzonej kwoty kosztów 597 zł, składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictw w kwocie 17 zł.