II SAB/Gd 37/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Ł. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do wydania decyzji. Pani D. Ł. we wniesionej 15 lipca 2024 r. skardze na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego, w sprawie dotyczącej świadczenia wychowawczego, wskazała że 7 lipca 2023 r. złożyła do organu wnioski: WKS-1.9471.466.2023, WKS-1.9471.467.2023, WKS-1.9471.468.2023, WKS-1.9471.469.2023, w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, wypłaty świadczenia w Polsce, dodatku dyferencyjnego/obliczenia dodatku dyferencyjnego. Do dnia sporządzenia skargi, decyzje w tych sprawach nie zostały wydane. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie poza bezczynnością i przewlekłością prowadzonego postępowania, również "rażące naruszenia prawa, naruszenie ustawy o postępowaniu administracyjnym/naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy, lekceważenie, pozbawienie i przywłaszczenie roszczeń cywilnoprawnych, brak ugody oraz zgody pokrzywdzonej, nadużycie władzy/nadużycia uprawnień Art. 231, naruszenie godności osobistej oraz dobrego imienia/ dobro osobiste, naruszenie Art. 33. post. egzek. w adm. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., zajęcia części wynagrodzenia w lipcu 2024 r. wypłaty pokrzywdzonej na rzecz egzekucji zagranicznej, odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez zaniechanie Art. 417. KC, nieetyczne, zamierzone szkody". Skargi zawarte w piśmie Skarżącej z 15 lipca 2024 r. zostały rozdzielone, a skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie dotyczącej świadczenia wychowawczego za okres 2019/2021 prowadzona jest pod sygnaturą akt II SAB/Gd 37/24. Przebieg postępowania przed Wojewodą był następujący: W dniu 11 lipca 2023 r. wpłynął do Wojewody wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: S. H. i S. H.1, za okres od kwietnia 2015 r. do lipca 2019 r. W dniu 19 lipca 2023 r. wpłynęło do Wojewody pismo Skarżącej z prośbą o pilne rozpoznanie sprawy. Wojewoda pismem z 1 sierpnia 2023 r. wezwał Skarżącą do uzupełnia dokumentów poprzez: przedłożenie dokumentów potwierdzających uczęszczanie dzieci do polskich szkół, podanie ich numerów pesel oraz złożenia oświadczenia o miejscu ich przebywania, a także daty powrotu do Polski. Skarżąca nie odebrała przesyłki zawierającej wezwanie, zatem Wojewoda ponowił wezwanie (rozszerzając je od dokumenty dotyczące dochodów). Skarżąca odebrała przesyłkę w dniu 18 września 2023 r. Dwukrotna odpowiedź Skarżącej na wezwanie organu wpłynęła do Wojewody odpowiednio w dniach 2 i 27 października 2023 r. Postanowieniem z 8 listopada 2023 r. Wojewoda zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność uzyskania ze strony niemieckiej informacji o dacie złożenia wniosku o świadczenie rodzinne na terenie Niemiec. W dniu 24 lipca 2024 r. Wojewoda Pomorski podjął zawieszone postępowanie administracyjne, a dwa dni później, to jest 26 lipca 2024 wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Decyzję doręczono Skarżącej 1 sierpnia 2024 r. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Skarżąca w dniu 11 lipca 2023 r. złożyła w Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na swoje dzieci na okres od kwietnia 2015 do lipca 2019. Organ rozpatrywał wnioski prowadząc cztery odrębne postępowania administracyjne: postępowanie dotyczące okresu 2016/2017 - WKS-1.9471.466.2023, postępowanie dotyczące okresu 2017/2018 - WKS-I.9471.467.2023, postępowanie dotyczące okresu 2018/2019 - WKS-I.9471.468.2023, postępowanie dotyczące okresu 2019/2021 - WKS-I.9471.469.2023. Pani D. Ł. poinformowała, że wnosi o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci w okresie od kwietnia 2015 do lipca 2019 z tym, że na wniosku 2019/2021, który generalnie obejmuje okres od 1 lipca 2019 do 31 maja 2021, Skarżąca wskazała, że chodzi Jej o okres od października 2015 do lipca 2019, które to okresy faktycznie były przedmiotem postępowań z pozostałych wniosków (2016/2017;2017/2018; 2018/2019). Wojewoda Wyjaśnił, że we wrześniu 2023 r. zwrócił się do niemieckiej instytucji właściwej z zapytaniem na temat daty złożenia przez p. Ł. wniosku za granicą. Ze względu na brak odpowiedzi ze strony niemieckiej, Wojewoda Pomorski zwrócił się elektronicznie w dniu 8 listopada 2023 r. z prośbą o pilne udzielenie odpowiedzi na zapytania przekazane we wrześniu 2023 r. Organ podkreślił, że cały czas pozostawał w kontakcie ze Skarżącą, która była informowana pisemnie, mailowo i telefonicznie o podejmowanych czynnościach. Jednocześnie w okresie od 8 listopada 2023 r. do 24 lipca 2024 r. postępowania z wniosków Skarżącej były zawieszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość lub bezczynność postępowania, zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (por. wyroki NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Skarżąca zarzuca Wojewodzie zarówno bezczynność jak i przewlekłość postępowania. Skoro pojęcia te są pojęciami rozłącznymi, oznacza to, że w tej samej sprawie nie może występować równocześnie bezczynność i przewlekłość. Wyjaśnić zatem należy, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania (Druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji.). Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. Wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22). W konsekwencji stwierdzić należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. powołane postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19). Z taką właśnie sytuacją, tj. upływem terminów załatwienia sprawy skutkującym bezczynnością organu, mamy - zdaniem Sądu - do czynienia w niniejszej sprawie. Mimo więc zarzucanej Wojewodzie również przewlekłości Sąd stwierdził, że organ ten był w istocie bezczynny w ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego. Stwierdzając bezczynność organu administracji Sąd miał na uwadze, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, przewidziana w art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. W Kodeksie postępowania administracyjnego kwestie terminów załatwiania spraw zostały uregulowane w rozdziale 7 działu I. I tak, przepis art. 35 § 1 tej ustawy zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wojewoda nie dochował żadnego z terminów załatwienia sprawy administracyjnej określonych w przywołanych przepisach k.p.a. Wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wpłynął do organu 11 lipca 2023 r., natomiast decyzję w sprawie wydano 24 lipca 2024 r. Pomijając okres zawieszenia postępowania administracyjnego, trwający od 8 listopada 2023 r. do 24 lipca 2024 r., wskazać należy, że pomiędzy 11 lipca 2023 r., a 8 listopada 2023 r. upłynęło 3 miesiące i 28 dni, co w sposób oczywisty przekracza wszelkie terminy z art. 35 k.p.a. Dodając do tego 2 dni, które upłynęły od podjęcia zawieszonego postępowania do dnia wydania decyzji, łącznie czas, w którym Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia wynosi niemalże 4 miesiące. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Wojewoda ani razu nie wykonał wynikającego z art. 36 k.p.a. obowiązku poinformowania Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie stan bezczynności istniał już w dacie wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania i trwał po jego podjęciu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z uchwałą NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej, można wnieść do daty załatwienia sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została w dniu 15 lipca 2024 r., natomiast decyzję w sprawie Wojewoda wydał dopiero 26 lipca 2024 r., a doręczona została Skarżącej w dniu 1 sierpnia 2024 r. Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi, organ pozostawał w bezczynności, natomiast w dacie rozpoznawania skargi przez Sąd, stan bezczynności już nie istniał. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd, że bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia) związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia (por. wyr. NSA z 16 grudnia 2015 r., I OSK 1222/15, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Wobec powyższego, Sąd stosowanie do treści art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") orzekł, jak w punkcie 1. wyroku. Jednocześnie wobec wydania przez Wojewodę decyzji w sprawie przed wyrokowaniem Sądu, należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do wydania decyzji w określonym czasie (pkt 3. wyroku). Jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20, CBOSA), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). W ocenie Sądu, sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem zwłoka w jej rozpoznaniu nie była znaczna. Brak jest dowodów pozwalających przyjąć, że bezczynność była spowodowana złą wolą organu lub celowym zaniechaniem ze strony Wojewody. Organ bezspornie nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 K.p.a., jednocześnie nie dochowując aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., niemniej jednak dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę okres bezczynności organu (do którego nie zalicza się okresu zawieszenia postępowania) oraz ilość spraw załatwianych przez organ, który to fakt znany jest Sądowi z urzędu, należało uznać, że zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy stan bezczynności nie nastąpił z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku. Pozostałe zarzuty skargi odnoszące się kwestii odszkodowawczych i prawnokarnych nie zostały przez sąd rozpoznane, ponieważ nie mieszczą się granicach sprawy dotyczącej zwłoki organów w poprowadzonym postępowaniu administracyjnym i nie należą do kognicji sądów administracyjnych. Złożona w sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).