II SAB/Gd 60/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Skarga S. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący jest współwłaścicielem lokalu nr [[...]] w budynku przy ul. C. w G. Pismem z dnia 16 stycznia 2007 r. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu w budynku dodatkowych przejść pomiędzy garażami a piwnicami. W dalszych pismach podniósł, że przejścia te zostały wykonane niezgodnie z dokumentacją już po odbiorze budynku i powinny zostać zamurowane lub wyposażone w atestowane drzwi ognioodporne. Dalej wskazał, że dodatkowe przejścia wykonane są w garażach A. W. i E. P. W wyniku oględzin i porównania stanu istniejącego z dokumentacją budowy i dokumentem pn. "Projekt wydzielenia lokali mieszkalnych i użytkowych" określony także jako "Inwentaryzacja powykonawcza" z grudnia 1998 r. organ ustalił, że wykonanie przejścia z garażu A. W. do korytarza piwnicznego w klatce [[...]] nastąpiło na etapie budowy budynku i nie stanowi samowoli budowlanej. Natomiast zmiany dokonane przy garażu E. P. nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentacji powykonawczej, stąd musiały zostać wykonane już po zakończeniu budowy. Roboty te polegały na wyburzeniu ściany oddzielającej garaż od korytarza i usytuowaniu jej w innym miejscu w taki sposób, iż długość garażu zwiększyła się z 5,99 m do 7,25 m. W związku z powyższym organ pismem z 22 lipca 2009 r. powiadomił E. P. – inwestora i właściciela lokalu nr [[...]] do którego przynależy przedmiotowy garaż oraz Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. C. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany oddzielającej garaż od korytarza piwnicznego oraz przegrodzeniu dawnego korytarza ścianą z otworem drzwiowym w kondygnacji piwnic w klatce [[...]] budynku. Postanowieniem z 27 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na E. P. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W dniu 25 stycznia 2010 r. właściciele lokalu nr [[...]] przedłożyli organowi ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Wobec tego, że w ocenie organu nie została ona sporządzona przez osobę uprawnioną ponownie wezwano inwestora do jej przedłożenia w terminie 21 dni. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 lutego 2010 r., na skutek licznych monitów S. O., niepowiadamianego przez organ pierwszej instancji o podejmowanych czynnościach, wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego termin do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2010 r. W dniu 30 marca 2010 r. A. P. przedłożyła ocenę techniczną z której wynikało, iż wykonane roboty nie odpowiadają warunkom technicznym zawartym w przepisach techniczno – budowlanych. Decyzją z 21 maja 2010 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na A. i E. P. obowiązek wykonania w terminie do 31 sierpnia 2010 r. robót budowlanych celem doprowadzenia samowolnych prac do stanu zgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi. Na wykonanie wymienionych w decyzji robót organ wyznaczył inwestorom termin do 31 sierpnia 2010 r. O podejmowanych w sprawie czynnościach i wydawanych rozstrzygnięciach organ nadzoru zawiadamiał wyłącznie właścicieli lokalu nr [[...]] do którego przynależy przedmiotowy garaż oraz Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku. We wniesionej skardze S. O. zarzucił organowi bezczynność. Wskazał na kierowane do nadzoru budowlanego pisma w sprawie przejść z garaży do korytarza piwnicznego Podkreślił, że organ wyższego stopnia wyznaczał organowi I instancji trzykrotnie termin do zakończenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że S. O. nie jest stroną postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, w związku z czym nie był szczegółowo informowany o toku prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem skarżący nie jest legitymowany do jej wniesienia. Uprawnionym do wniesienia skargi – stosownie do art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (wyroki NSA: z 30.01.2007r., sygn. akt II OSK 247/06, publ. Lex nr 342607; z 10.04.2008r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574). Nadto oznacza to, iż przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu administracyjnego pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 10.04.2008r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574). Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Zatem legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego. Przy czym podkreślenia wymaga, iż o istnieniu legitymacji procesowej strony skarżącej w świetle tego przepisu nie decyduje fakt naruszenia jej interesu prawnego, lecz samo istnienie tego interesu (wyrok NSA z 22.02.2008r., sygn. akt II OSK 69/7, publ. Lex nr 466377). Pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 P.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 K.p.a. (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (wyrok NSA z 22.02.2008r., sygn. akt II OSK 69/7, publ. Lex nr 466377). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 919/04, publ. ONSAiWSA 2005/5/92 i Lex 156685) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (wyroki NSA: z 17.04.2007r., sygn. akt I OSK 755/06, publ. Lex nr 337023; z 2.02.1996r., sygn. akt IV SA 846/95, publ. OSP 1997/4/83; z 8.10.1987r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, publ. Lex nr 217393). Innymi słowy mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu akt administracyjny), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością ( analogicznie bezczynnością) organu administracji publicznej. Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi, podmiot ten musi wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań. I tak legitymację materialnoprawną w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga ma niewątpliwie inwestor oraz Wspólnota Mieszkaniowa budynku. Skarżący jest właścicielem jednego z lokali-nr [[...]]. Jest również członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. C., jako że ogół właścicieli poszczególnych lokali w tym budynku tworzy Wspólnotę Mieszkaniową na zasadach wynikających z ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r., nr 80, poz. 903, ze zm.). Zatem podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy postępowanie tak jak w tym przypadku dotyczy części wspólnej nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd (postanowienie NSA z 19.02.2009r., sygn. akt II OZ 157/09, niepubl. ) Zasadą bowiem jest, iż członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie. Odstępstwo od powyższej zasady wynika z ukształtowanego w tej kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym wyrażony został pogląd, że w pewnych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie występować jako strona postępowania. Jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota (wyroki NSA: z 13.12.1999r., sygn. akt IV SA 1996/97, publ. Lex 48720; z 21.07.2004r., sygn. akt IV SA 2061/02, publ. Lex 158921; z 19.10.2004r, sygn. akt IV SA 1522/03, publ. Lex 160791). Ta sama zasada znajduje zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to, iż członek wspólnoty powinien wskazać na konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania (wyrok WSA z 28.04.2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/07). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał ścisłego związku pomiędzy jego sytuacją prawną związaną z własnością lokalu mieszkalnego, a przedmiotem prowadzonego przez organ nadzoru postępowania administracyjnego. Fakt, iż czynności postępowania dotyczą części wspólnych budynku w którym znajduje się lokal nie legitymują indywidualnie skarżącego do udziału w postępowaniu, lecz właśnie ogół współwłaścicieli tworzących Wspólnotę. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.