III SA/Gd 101/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 14 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] o braku podstaw do stwierdzenia u L. K. choroby zawodowej – przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy: zespół rowka nerwu łokciowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 2013, poz. 1367). Organ odwoławczy wskazał, ze Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] orzeczeniem z dnia 8 lutego 2016 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do rozpoznania u L. K. choroby zawodowej wymienionej w poz. 20.2. wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia. Stanowisko jednostki orzeczniczej zostało uzupełnione pismem znak [...] z dnia 23 sierpnia 2016 r. W związku z wnioskiem L. K. z dnia 23 lutego 2016 r. o przeprowadzenie nowego badania. Instytut Medycyny Pracy [...] wydał orzeczenie nr [...] z dnia 10 maja 2016 r. o braku podstaw do rozpoznania u L. K. choroby zawodowej - zespołu rowka nerwu łokciowego. Stanowisko jednostki orzeczniczej II stopnia zostało potwierdzone w piśmie z dnia 1 września 2016 r. znak [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że wbrew twierdzeniom strony organy są związane treścią orzeczeń lekarskich w zakresie rozpoznania choroby zawodowej wydanymi w przedmiotowej sprawie. W orzeczeniach tych potwierdzono chorobę obwodową układu nerwowego u pacjentki, nie uznając jednak etiologii zawodowej schorzenia wymienionego w poz. 20.2 załącznika do ww. rozporządzenia. Jednostka orzecznicza II stopnia wyjaśniła, że czynności wykonywane przez L. K. na zgłoszonych stanowiskach pracy charakteryzowały się zmiennością w ciągu dnia pracy. Wykonywanie czynności zawodowych powtarzalnych, monotypowych związanych z koniecznością utrzymywania łokcia w pozycji zgiętej, przy równoczesnym opieraniu o twarde podłoże jest warunkiem koniecznym dla uznania zawodowej etiologii zespołu rowka nerwu łokciowego. Nie można zatem bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że choroba L. K. została wywołana sposobem wykonywania pracy. Jak ustalono w toku postępowania L. K. od 1983 roku do 2005 r. pracowała w różnych zakładach pracy na stanowiskach: operator urządzeń powielających, sprzedawca, operator centrali, inspektor w referacie zaopatrzenia i transportu [...], inspektor w grupie: stanowiska wspomagające w służbie cywilnej. W okresie od 1984 do 1991 r. przebywała na urlopie wychowawczym, a w okresie od 1991-1995 oraz 1996-997 była bezrobotna. Od 2005 r. jest zaś zatrudniona przez [...] Uniwersytet [...] na stanowisku audytora wewnętrznego, audytora wewnętrznego kierującego zespołem oraz dodatkowo od 2006 r. do chwili obecnej na stanowisku audytora wewnętrznego na Akademii Muzycznej [...] w wymiarze 0, 5 etatu. Na podstawie karty oceny narażenia zawodowego oceny przyjęto, że czynności zawodowe L. K. podczas całego zatrudnienia na zajmowanych stanowiskach pracy nie stanowiły narażenia na sposób wykonywania pracy nadmiernie obciążających układ ruchu w obrębie kończyn górnych. Czynności te charakteryzowały się zmiennością w ciągu dnia pracy i nie wymagały wykonywania ruchów powodujących ucisk na nerw łokciowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji nie podzielił twierdzeń L. K., że wykonywane ruchy były monotypowe, powtarzalne i wykonywane w wysokim tempie pracy. Stanowisko strony nie znajduje bowiem potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W skardze do Sądu L. K. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia art 7 i 77 Kpa, ponieważ w ocenie skarżącej w sprawie nie zebrano w wyczerpujący sposób materiału dowodowego i w konsekwencji nie ustalono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Skarżąca wskazała, że wydając zaskarżone decyzje organy ustaliły stan faktyczny na podstawie dowodów w postaci orzeczeń lekarskich oraz karty oceny narażenia zawodowego, nie biorąc pod uwagę wykonywania przez skarżącą zadań audytora wewnętrznego wynikających z działu VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak i bez sprawdzenia rzeczywistych warunków, w których skarżąca wykonuje pracę. Skarżąca podkreśliła, że w wydanych orzeczeniach nie wskazano przyczyny powstania schorzenia, a mimo to orzekające w sprawie organy przyjęły, że w sprawie nie można bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że choroba jest następstwem narażenia zawodowego. Wskazała, ze od 11 lat pracuję na półtorej etatu, co daje 12 godzin pracy dziennie, Zadaniowy system czasu pracy dał skarżącej jedynie możliwość lepszej organizacji czasu pracy. Jednocześnie nikt nie sprawdził, w jakich warunkach skarżąca pracuje w domu. Niewątpliwie jednak wykonuje czynności zawodowe, powyżej 8 godzin dziennie, w pozycji wymuszonej – tj. w pozycji siedzącej przy komputerze, opierając łokcie o twarde podłoże – blat biurka. Biorąc pod uwagę organizacyjne czynniki ryzyka zawodowego takie jak: wysokie tempo pracy, duże wymagania w pracy, presję czasu, zdaniem skarżącej wystąpienie u niej choroby zawodowej powinno zostać przyjęte przez organy jako wysoce prawdopodobne. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369). W myśl zaś art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. 2016, poz. 1666 ze zm.) za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Jak wynika z treści przywołanego przepisu, aby określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych; po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej, albo w związku ze sposobem wykonywania przez nią pracy. W związku z powyższym organy inspekcji sanitarnej rozpoznając sprawę dotyczącą stwierdzenia choroby zawodowej winny postępowanie wyjaśniające ukierunkować na ustalenie takich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, jak: 1) stwierdzenie istnienia u danej osoby jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych; 2)określenie rodzaju pracy i warunków, w jakich osoba ta wykonywała bądź wykonuje pracę, wskazujących na występowanie w środowisku pracy obiektywnych czynników wpływających (narażających) na powstanie choroby zawodowej; 3) wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi warunkami wykonywanej pracy bądź sposobem jej wykonywania, a wpływem tych okoliczności na powstanie u danej osoby choroby zawodowej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1¹ Kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013.1367 ze zm.), które określa sposób i tryb postępowania dotyczący rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. W niniejszej sprawie zaskarżeniu do sądu administracyjnego poddano decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku, utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku, który w oparciu o § 8 ww. rozporządzenia nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej. W związku z powyższym przedmiotem sądowej kontroli jest ocena prawidłowości postępowania organów administracji oraz zasadności przesłanek, na których oparto wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Stosownie do postanowień § 2 powołanego rozporządzenia wykaz chorób zawodowych określa załącznik do rozporządzenia. Pod pozycją 20.2 tego załącznika wskazuje się jako chorobę zawodową przewlekle choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy – zespół rowka nerwu łokciowego. Wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do ww. rozporządzenia określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest, że skarżąca cierpi na zespół rowska nerwu łokciowego. Kwestią sporną w sprawie jest jednak to, czy dolegliwości skarżącej można zakwalifikować jako chorobę zawodową, określoną w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 20.2. tj. jako zespół rowka nerwu łokciowego wywołany sposobem wykonywania pracy. Co istotne, w rozporządzeniu wskazano, że w odniesieniu ww. schorzenia okresem uprawniającym do rozpoznania choroby zawodowej jest okres jednego roku, od wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych. W aktach sprawy znajdują się orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] (orzeczenie nr [...] z dnia 10 marca 2016 r. i orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy [...] (orzeczenie nr [...] dnia 10 maja 2016 r.), w których wskazano, że nie można stwierdzić, że choroba obwodowego układu nerwowego u pacjentki została spowodowana sposobem wykonywania pracy, co jest warunkiem koniecznym do uznania zawodowej etiologii ww. schorzenia. Stwierdzone u skarżącej schorzenie nie mieści się zatem w opisanej w poz. 20.2. załącznika kategorii chorób. Obie jednostki orzekły zgodnie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Odnosząc się do spornej w niniejszej sprawie kwestii należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z § 5 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych, a więc do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest wyłączne lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I stopnia wymienionej w § 5 ust. 2, bądź w jednostce orzeczniczej II stopnia określonej w § 5 ust. 3 rozporządzenia. Wskazany lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności o wskazane orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu bądź o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz formularz oceny narażenia zawodowego, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Należy podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny zebranej dokumentacji medycznej. W orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma więc prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów oraz z faktu, że zgodnie z ww. przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia tylko uprawniony lekarz, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia, jest właściwy do rozpoznania choroby zawodowej. Organy administracji są zatem związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia danej osoby kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 272/10, wyroki NSA z dnia 24 marca 2000 r., I SA 2334/99, z dnia 8 listopada 2000 r., I SA 664/00, z dnia 11 grudnia 2001 r., I SA 746/99 - dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim, organ nie może dokonać rozpoznania choroby, tym samym oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Takie stanowisko, akceptowane przez Sąd w przedmiotowej sprawie, zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. (OPS 3/02). Jest ono w pełni aktualne mając na uwadze okoliczność, że w dniu 3 lipca 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zastępujące mający za przedmiot tę samą materię, co akt normatywny z 2002 r. Podkreślenia wymaga, że związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w tym pod kątem spełnienia wymagań opinii biegłego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 752/09).Wbrew twierdzeniu skarżącej orzeczenia lekarskie wydane w sprawie nie mają jednak charakteru opinii. Odnosząc poczynione uwagi do przedmiotu postępowania, należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie miał podstaw do poddania w wątpliwość, w świetle wskazanych wyżej przepisów proceduralnych, orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] jako jednostkę orzeczniczą I stopnia oraz Instytut Medycyny Pracy [...], jako jednostkę orzeczniczą II stopnia. W toku postępowania organy dążyły do jak najpełniejszego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Orzeczenia lekarskie, na których oparto wydane w sprawie decyzje, są sporządzone w sposób wyczerpujący, przez uprawnionych lekarzy, zawierają obszerne uzasadnienie, wskazują na przeprowadzone w sprawie badania lekarskie i ich wyniki oraz precyzyjnie wyjaśniają przyczyny braku rozpoznania choroby zawodowej. W orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] wyjaśniono, że pierwsze objawy ze strony prawej ręki pod postacią drętwienia i bólów palca pojawiły się w 2007 r. po operacji w 2008 r. odnotowano u pacjentki poprawę. Nawrót dolegliwości z wyraźnym osłabieniem mięśniowym nastąpił w 2013 r. po operacji w 2014 r. i krótkotrwałej poprawie nastąpił nawrót bólu w 2015 r. Konsultujący neurolog WOMP rozpoznał u skarżącej zespół rowka nerwu łokciowego prawego, stan po operacji uwolnienia nerwu w rowku i po repozycji przedniej, objawy uszkodzenia nerwu łokciowego prawego. W orzeczeniu wyraźnie wskazano jednak, że schorzenie nie ma etiologii zawodowej, o czym przesądza: brak narażenia zawodowego na sposób wykonywania pracy nadmienienie obciążający układ ruchu w obrębie kończyn górnych oraz postęp choroby niezależny od pracy (akceleracja mimo długotrwałych przerw w pracy). Wskazano także na to, że w przypadku skarżącej istniało wiele innych czynników niezawodowych, które mogły łącznie przyczynić się do rozwinięcia się choroby u skarżącej tj. choroba zwyrodnieniową stawów ( w tym prawego stawu łokciowego oraz kręgosłupa szyjnego), inny proces chorobowy toczący się w okolicy (zapalenia nadkłykcia bocznego prawej kości ramiennej), zaburzenia hormonalne (menopauza pooperacyjna, choroba tarczycy), choroby innych nerwów obwodowych (ganglion okolicy grzbietu stopy lewej). W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy [...] podkreślono że z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że czynności wykonywane przez skarżącą na zgłoszonych stanowiskach pracy charakteryzowały się zmiennością w ciągu dnia pracy. Z analizy sposobu ich wykonywania należało więc wnioskować, że mogą one obciążać kończyny górne, jednak nie wymagają wykonywania takich ruchów, które mogłyby spowodować ucisk na nerw łokciowy i przyczynić się w istotny sposób do powstania choroby. Wykonywanie czynności zawodowych powtarzalnych, monotypowych związanych z koniecznością utrzymywania łokcia w pozycji zgiętej, przy równoczesnym opieraniu o twarde podłoże jest zaś warunkiem koniecznym do uznania zawodowej etiologii zespołu rowka nerwu łokciowego. Reasumując, w ocenie Sądu organy podjęły w sprawie rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo zgromadzony i wiarygodny materiał dowodowy, który nie potwierdził wystąpienia u skarżącej choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 20.2. Orzeczenia lekarskie o braku rozpoznaniu choroby zawodowej wyłączyły możliwość wydania przez organy innej decyzji niż o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Jak wskazano wyżej, nie każde zdiagnozowanie choroby jest jednoznaczne z koniecznością rozpoznania choroby zawodowej - ta ostatnia okoliczność ma bowiem miejsce jedynie w sytuacji, gdy dane schorzenie będzie objęte wykazem chorób zawodowych, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. W przypadku zespołu rowka nerwu łokciowego z rozporządzenia tego wynika, że chorobą zawodowa jest tylko taki zespół rowka nerwu łokciowego, co do którego nie ma wątpliwości, że rozwinął się u danego pacjenta w związku z rodzajem wykonywanych czynności zawodowych. Jak wskazano w orzeczeniach lekarskich w przypadku skarżącej takiej tezy postawić nie było jednak można. Ponieważ w orzeczeniach tych spójnie i szczegółowo wyjaśniono dlaczego nie można przyjąć, że choroba bezspornie musiała rozwinąć się u skarżącej w związku z pracą, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Sąd uznał za niezasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.