III SA/Gd 218/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...], nr [...] w sprawie przekazania skargi według właściwości postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2026 r. A. B. (zwany dalej także "skarżącym") wystąpił do Burmistrza Miasta A. o udostępnienie informacji publicznej. Decyzją z dnia 16 marca 2026 r. Burmistrz Miasta A. odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej. W dniu 18 marca 2026 r. do Rady Miejskiej w A. wpłynęło pismo A. B., noszące zdaniem organu znamiona skargi na działalność Burmistrza Gminy A., dotyczące ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności naruszenia terminów, błędnej kwalifikacji informacji oraz prowadzenia działań pozornych. Dnia [...], powołując się na przepisy art. 229 pkt 3 oraz art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 - zwanej w skrócie: "k.p.a."), Rada Miejska w A. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekazania ww. skargi zgodnie z właściwością. Przepis § 1 uchwały stanowi, że: "Po zapoznaniu się ze skargą złożoną przez Pana A. B. (sprawa znak RM. 1510.8.2026) w sprawie naruszenia terminów, błędnej kwalifikacji informacji oraz prowadzenia działań pozornych dotyczących wniosku o udostępnienie informacji publicznej postanawia się przekazać skargę według właściwości Burmistrzowi Gminy A. z obowiązkiem zawiadomienia Rady Miejskiej w A. o sposobie jej załatwienia". Przepis § 2 uchwały stanowi, że: "Zobowiązuje się Przewodniczącą Rady Miejskiej w A. do przekazania skargi, o której mowa w § 1 uchwały, Burmistrzowi Gminy A. wraz z niniejszą uchwałą oraz jej uzasadnieniem". Przepis § 3 uchwały stanowi, że: "Zobowiązuje się Przewodniczącą Rady Miejskiej w A. do zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 662 - zwanej w skrócie: "u.s.g.") rada rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Zadaniem tej komisji jest przedkładanie propozycji rozstrzygnięć radzie w sprawie skarg, wniosków i petycji. Jej rola polega zatem na zbadaniu danej sprawy i wstępnym rozstrzygnięciu sprawy skargi, wniosku czy petycji. Po analizie treści skargi Komisja zawnioskowała o przekazanie przedmiotowej skargi według właściwości. Z uwagi na fakt, że skarga wniesiona została w sprawie danych będących w gestii Urzędu Gminy w A., które należą do właściwości Burmistrz Gminy, zasadnym jest jej przekazanie do rozpatrzenia. Pismem z dnia 10 kwietnia 2026 r. A. B. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na opisaną uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...], nr [...] w sprawie przekazania skargi według właściwości, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie: 1. art. 229 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Radę Miejską, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działania Burmistrza Gminy A.; 2. art. 231 k.p.a. poprzez przekazanie skargi Burmistrzowi Gminy A., co czyni organ skarżony sędzią we własnej sprawie; 3. art. 5 ust. 1 lit. c/ RODO (zasada minimalizacji danych) poprzez brak anonimizacji danych skarżącego na etapie procedowania skargi przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji oraz Radę Miejską. 4. dóbr osobistych poprzez bezpodstawne udostępnienie pełnych danych osobowych (w tym adresu i numeru PESEL) nieograniczonemu kręgowi osób (radnym oraz urzędnikom) w sytuacji, gdy dla rozstrzygnięcia kwestii właściwości wystarczające było posłużenie się statusem "skarżącego" lub inicjałami. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w A. wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."); ewentualnie o jej oddalenie w całości, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała, jak podkreśla się w doktrynie prawniczej, stanowi wyłącznie swoistą informację o przekazaniu skargi wniesionej w trybie wnioskowo-skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. (skargi i wnioski) do organu właściwego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest natomiast stanowisko, że w sprawach dotyczących trybu skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane we wspomnianym trybie nie są bowiem aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i z tego powodu nie podlegają kontroli sądowej. Takie postępowanie skargowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania petycji, skarg i wniosków (art. 63 Konstytucji RP), a którego celem jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie w tym trybie nie kończy się żadnym aktem władczym, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. W konsekwencji skarga w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. Następnie, powołując się na postanowienia art. 229 pkt 3, art. 231 § 1, art. 234 i art. 235 k.p.a., organ wyjaśnił, że z uwagi na to, iż w sprawie toczyło się przed Burmistrzem Gminy A. postępowanie administracyjne zakończone decyzją w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej rada miejska uznała się organem niewłaściwym do rozpatrzenia skargi i przekazała skargę zgodnie z właściwością. W tym świetle działania Rady Miejskie w A. były prawidłowe. W piśmie procesowy z dnia 21 maja 2026 r. skarżący podtrzymał w całości skargę wnosząc o nieuwzględnianie wniosków organu o jej odrzucenie lub oddalenie. Wskazał, że kierując pismo do Rady Miejskiej wskazywał na uchybienia i pozorowane działania Burmistrza Gminy A., w tym błędna kwalifikację informacji publicznej jako przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że badanie dopuszczalności rozpoznania wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określono w art. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023. Poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Zaprezentowane wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w wymienionym katalogu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynił uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...], nr [...] w sprawie przekazania skargi według właściwości. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 oraz art. 231 k.p.a. W uchwale, a konkretnie w przepisie § 1, Rada Miejska w A. postanowiła przekazać skargę A. B. według właściwości Burmistrzowi Gminy A. z obowiązkiem zawiadomienia Rady Miejskiej w A. o sposobie jej załatwienia. Mając to na uwadze należy wskazać, że zaskarżona uchwała nie należy do aktów bądź czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegających kontroli sądu administracyjnego. Została bowiem podjęta na skutek skargi wniesionej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do treści art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Wskazuje się, że skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Na działanie administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 16, Warszawa 2019, s. 1072, teza 6). Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie Działu VIII k.p.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe, uregulowane w Dziale VIII k.p.a., ma bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w tej materii m.in. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17). Pomimo zatem tego, że oceniania skarga A. B. została rozpatrzona przez Radę Miejską w A. w formie uchwały, to w żadnym wypadku nie może to automatycznie skutkować uznaniem, iż zaskarżona uchwała stanowi akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Zauważyć należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (zob. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17). Innymi słowy, istotną dla wyniku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego okolicznością nie jest to w jakiej formie podjęto dany (zaskarżony) akt ale to, że zaskarżona uchwała została wydana w ramach czynności organu podejmowanych w trybie skargowym. Kończąc należy podkreślić, że uchwała lub inny akt właściwego organu załatwiające skargę powszechną nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych. Stąd też zaskarżonej w sprawie uchwały Rady Miejskiej w A. nie można też kwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5 czy pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że omawiane akty informacyjne nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy, istotną okolicznością z punktu widzenia możliwości wdrożenia postępowania sądowoadministracyjnego nie jest to w jakiej formie podjęto dany akt, ale to, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w A. - zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. - zapadła w trybie skargowym, co samo w sobie nie daje możliwości objęcia jej kontrolą sądu administracyjnego. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawach skarg z Działu VIII k.p.a. nie są sprawami z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 37/10; WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1206/17 oraz WSA w Warszawie z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 136/18). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że brak jest w sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi na zaskarżoną uchwałę, która stanowi de facto akt podjęty w ramach postępowania skargowo-wnioskowego uregulowane w Dziale VIII k.p.a., zainicjowanego wniesioną w tym trybie do organu skargą. Prawidłowość dokonanej przez organ kwalifikacji pisma A. B. z dnia 17 marca 2026 r. jako skargi regulowanej w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" nie budzi przy tym wątpliwości. Potwierdzenie intencji skarżącego wynika bowiem wprost z treści jego pisma ("na podstawie art. 227 oraz art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego składam skargę na..."). Jedynie na marginesie należy wyjaśnić, że podnoszone przez skarżącego pod adresem Burmistrza Gminy A. uwagi i zastrzeżenia związane z prawidłowością rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (m.in. błędnej kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako przetworzonej) będą mogły podlegać kontroli instancyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w ramach postepowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącego na skutek wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia 16 marca 2026 r. (nr KD-U.1431.2.2026.KL/ES.4). Biorąc powyższe pod uwagę, w zaistniałym w sprawie stanie rzeczy, ponieważ zaskarżony akt (uchwała) Rady Miejskiej w A. nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).