III SA/Gd 221/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 4 stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały ustanawiającej służebność przejazdu i przechodu postanawia odrzucić skargę. W dniu 28 listopada 2012 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr XXIII/361/2012 w sprawie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu na terenie działek o nr. ewidencyjnych 60/3, 60/5, 61/1 położonych w K.. W uchwale wyrażono zgodę, aby z chwilą nabycia przez Gminę K. ww. działek ustanowić na nich prawo służebności przejazdu i przechodu w następujący sposób: 1. przez działkę o nr. ewidencyjnym 60/3, stanowiącą własność osoby fizycznej, na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr 60/4 położnej w K., 2. przez działkę o nr. ewidencyjnym 60/5, stanowiącą własność osób fizycznych, na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr 60/6 położnej w K., 3. przez działkę o nr. ewidencyjnym 61/1, stanowiącą własność osoby fizycznej, na rzecz każdoczesnego właściciela działki o nr 61/2 położnej w K. ( § 1 uchwały). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 stycznia 2013 r. nr. [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały. W ocenie organu nadzoru, § 1 uchwały naruszył art. 140 w zw. z art. 285 ust. 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ Rada Miejska w K. wyraziła zgodę na ustanowienie służebności na nieruchomościach, co do których nie posiadała tytułu prawnego. W dniu podjęcia uchwały nieruchomości były bowiem własnością osób fizycznych, a nie Gminy. Rozstrzygnięcie doręczono Radzie Miejskiej w K. i Burmistrzowi K. w dniu 9 stycznia 2013 r. W dniu 7 lutego 2013 r. Gmina K. zaskarżyła rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podnosząc zarzut naruszenia art. art. 140 w zw. z art. 285 ust. 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 18 ust. 9 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W skardze zaznaczono, że uchwała nie tworzyła służebności, lecz stanowiła jedynie wyraz intencji wyrażającej zgodę dla Burmistrza K., aby z chwilą nabycia prawa własności działek był uprawniony do złożenia przed notariuszem oświadczenia woli o ustanowieniu prawa służebności. Gmina stanęła zatem na stanowisku, że uchwała nie naruszała przepisów, ponieważ skutki prawne w sferze prawa cywilnego powstałyby dopiero w wyniku złożenia stosownego oświadczenia woli przez Burmistrza. W zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano naruszenia przepisów ustaw regulujących działanie samorządu lecz ( jedynie ) – Kodeksu cywilnego. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2012 r. strona skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało jej doręczone po 30-dniowym terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 ustawy. o samorządzie gminnym. Uchwała Rady Miejskiej w K. została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 7 grudnia 2012 r. Zatem zgodnie z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencja organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tej uchwały wygasła z końcem dnia 7 stycznia 2013 r. Skarżąca podkreśliła, że prezentowany przez nią pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1216/08 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/GL 1417/12. Ponadto przy piśmie tym (data wpływu dnia 16 kwietnia 2013 r. ) Gmina K. nadesłała Zarządzenie Burmistrza K. Nr [...] z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 4 stycznia 2013 r. W dniu 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wezwał stronę skarżącą do przedłożenia uchwały Rady Miejskiej w K. stanowiącej podstawę do wniesienia skargi do sądu zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2013 r. strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezsprzecznie należy uznać, że rozstrzygnięcie dotyczy Burmistrza K., który na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 listopada 2012 r. został uprawniony do złożenia przed notariuszem oświadczenia woli o ustanowieniu prawa służebności z chwilą nabycia przez Gminę K. działek o nr ewid.60/3, 60/5, 61/1 położonych w K. Przypomniano, że w orzecznictwie podkreśla się, iż. np. na gruncie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym zasadą powinno być poszukiwanie takiej wykładni przepisów - która nie będzie prowadziła do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sadowej i zaskarżania aktów nadzoru (postanowienie NSA/Oz w Łodzi z dn. 9 marca 1999 r. II SA/Łd 2532/98) i że należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez J. J. w pracy "Legitymacja procesowa do wniesienia skargi " /..../ iż należy przyjąć, że nie tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ale i organ wykonawczy może podjąć uchwałę ( w gminie wydać zarządzenie) o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego, zatem, zdaniem strony skarżącej, Burmistrz K. był uprawniony do podjęcia przedmiotowego zarządzenia i wypełnia ono warunki przewidziane w art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponownie podkreślono, że zaskarżane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone skarżącej po upływie terminu przewidzianego przepisami prawa, a ponieważ termin przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest terminem materialnoprawnym, z dniem jego upływu następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały. Powołano dwa wyroki NSA, w których sądy wyraziły taki pogląd. W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2013 r.(data wpływu) Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi Gminy K. podnosząc, że w świetle art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Zarządzenie Burmistrza K. Nr [...] z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze /...../ nie stanowi wymaganej prawem podstawy do wniesienia skargi. Podtrzymując wniosek o oddalenie skargi podniesiono, że dla zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym wystarczającym jest orzeczenie o nieważności uchwały w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały; termin ten jest terminem prekluzyjnym. W okolicznościach sprawy został on bezspornie zachowany, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze nosi datę 4 stycznia 2013 r., zaś uchwałę Rady Miejskiej w K. doręczono Wojewodzie [...] w dniu 7 grudnia 2012 r. Ponieważ brak przepisów, z których miałoby wynikać, że dla zachowania tego terminu niezbędne jest wysłanie lub doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzut strony skarżącej jest nieuzasadniony. Jako argument przemawiający za takim rozumieniem zachowania terminu 30 dni dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przywołano dwa wyroki sądów administracyjnych, w których wyrażony został analogiczny pogląd. Po wyznaczeniu kolejnej rozprawy, w dniu 24 maja 2013 r. (data wpływu), pełnomocnik Gminy K. napisał, że w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, iż dołączone do pisma skarżącej z dnia 10 kwietnia 2013 r. Zarządzenie Burmistrza K. nr [...] z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie wniesienia skargi do WSA na Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody [...] z dnia 4 stycznia 2013 r. spełnia przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wnosi o przedłużenie terminu do wykonania zobowiązania wynikającego z pisma tut. Sądu z dnia 9 maja 2013 r. o 30 dni. Powołano się na art. 84 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach p.p.s.a., obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. art. 3 § 2 pkt.7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j. t Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze z.), zwana dalej p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżąca Gmina uczyniła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 4 stycznia 2013 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] tej Rady. Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewidują przepisy art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (publ. j. w.), które stanowią, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia /..../. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W ustępie 4 i 5 cytowany przepis stanowi, że do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Jak wynika z treści przepisów cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina, przy czym sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje prawa wniesienia skargi przez przewodniczącego rady lub burmistrza, (por. postanowienie NSA z dnia 17 września 2008 r. I OSK1099/08 cyt.; "Co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby wprost, poza art. 98 ust. 3 a u.s.g., z którego wynikałoby uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, ale wyprowadzić to można z wykładni systemowej przepisów u.s.g. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 u.s.g. organizuje pracę rady LEX nr 493901), jednak stosownie do zacytowanych wyżej postanowień ustawy, podstawą do wniesienie skargi jest uchwała rady. Ani z treści skargi ani z nadesłanych do Sądu akt nie wynika, by Rada Miejska w K. podjęła uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 2 u.s.g. Ponieważ w przepisie powyższym nie określono terminu, w którym uchwała może (winna) zostać podjęta, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, a skład orzekający ten pogląd podziela, że uchwała taka może być podjęta i przekazana do sądu administracyjnego także (nawet) po upływie terminu do wniesienia skargi (por. postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92; LEX nr 10908). Jak wyjaśnił to NSA w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2011 r. w sprawie II OSK 2450/10 LEX nr 743431, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały, o której mowa, /.../, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Skoro jednak, jak wynika z wyżej cytowanego art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a omawiany przepis stanowi, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi, nie uzupełniony do czasu podjęcia przez sąd orzeczenia, stoi na przeszkodzie do rozpoznania skargi, czyniąc ją niedopuszczalną, jak stanowi art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że zaskarżane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego dotyczyło Burmistrza K., gdyż stwierdzało ono nieważność uchwały konkretnie oznaczonej uchwały Rady Miejskiej w K. (por.: wyrok NSA z dn. 4.08.2011 r. w sprawie II OSK 168/11, cyt." 1. W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W obu sprawach chodzi o ocenę legalności uchwały rady gminy, przy czym w pierwszej ocena ta odbywa się poprzez ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, którym legalność takiej uchwały zakwestionowano, zaś w drugiej poprzez bezpośrednio ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. 2. W żadnym przypadku decyzja o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy nie może zapaść bez udziału samej rady. W myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. rada gminy bierze udział w podjęciu decyzji o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez podjęcie uchwały, o której mowa w zdaniu drugim tego przepisu, natomiast w przypadku opisanym w art. 98 ust. 3a u.s.g., gdy odczytać go dosłownie, to rada gminy jest uprawniona do wniesienia skargi. W związku z tym wykluczyć należy sytuację polegającą na tym, że w przypadku skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., tylko gmina, bez żadnego udziału rady gminy, będzie decydowała o obronie (m.in. poprzez udzielenie odpowiedzi na skargę i ewentualnie wniesienie skargi kasacyjnej) zaskarżonej uchwały rady gminy. W związku z tym nie jest dopuszczalne, aby w sprawie ze skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jako strona przeciwna udział brała, wbrew dosłownemu brzmieniu art. 32 p.p.s.a., gmina zamiast rady gminy. 3. Skoro ustawodawca przyznał w art. 32 p.p.s.a. radzie gminy zdolność sądową, to zarówno przepisy ustrojowe, jak i przepisy p.p.s.a. należy interpretować w taki sposób, aby udział rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym był możliwy. Skoro w art. 19 ust. 2 u.s.g. stanowi się, że zadaniem przewodniczącego rady gminy jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, to można także uznać, że przewodniczący rady jest uprawniony do jej reprezentowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym./..../" , postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2011 r. w sprawie I OSK 1011/11, cyt." 1. Przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. 2. Nie jest zasadne stanowisko, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie musi być - wbrew literalnemu brzmieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. - poprzedzone zarządzeniem o wniesieniu takiej skargi. Przepis art. 98 ust. 3 tej ustawy ma charakter reguły kompetencyjnej i z tego względu nie jest zasadne odstąpienie od jego literalnego brzmienia na rzecz przyjęcia stanowiska, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie musi być poprzedzone wydaniem stosownego zarządzenia" oraz uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie I OPS 3/12 ONSAWA Nr 2(53) z 2013, poz.21, w uzasadnieniu do której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, m. in., że " ... "Skoro zatem ustawodawca przewidział, jako warunek formalnoprawny, podejmowanie przez właściwy organ, czyli radę, uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru, to uchwałę taką, ze wszystkimi tego konsekwencjami w sferze procesowej, powinien wykonywać wójt, m. in. właśnie dlatego, że jest organem wykonawczym".) Art. 84 p.p.s.a, powoływany w piśmie strony skarżącej z dnia 24 maja br., nie mógł stanowić podstawy do przedłużania terminu zakreślonego przez Sąd w piśmie z dnia 9 maja 2013 r., gdyż wniosek nie wskazywał ważnej przyczyny, o której mowa w przepisie. Odmienny sposób interpretowania i stosowania omówionych powyżej przepisów obu ustaw prowadziłby do nieuzasadnionego uprzywilejowania jednostek samorządu terytorialnego (w tym przypadku – jednostki reprezentowanej przez dwóch profesjonalnych pełnomocników) w stosunku do innych skarżących, spełniających ustawowe wymagania przewidziane do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę Rady Miejskiej w K. odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono, jak w sentencji postanowienia.