III SA/Gd 296/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 stycznia 2019 r. nr [...]. Decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako: "ustawa") odmówił M. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 17 grudnia 2018 r. M. G. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, tj. J. P., został orzeczony w dniu 10 grudnia 2010 r., jednak nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje natomiast tylko wówczas, gdy niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki (...), jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdza, że art. 17 ust. 1 b ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak poprawienie stanu prawnego pozostawiono ustawodawcy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. wskazał na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego , z którego wynika niekonstytucyjność art. 17 ust.1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne. Decyzją z dnia 22 marca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, w świetle art. 17 ust. 1 i 1b ustawy skarżący nie spełnia przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, J. P. z uwagi na fakt, że daty powstania jej niepełnosprawności nie da się ustalić, wobec czego kryteria wiekowe określone art. 17 ust. 1 b ustawy nie zostały zachowane. Jak wyjaśniło Kolegium wprawdzie w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to jednak skutkiem tego wyroku nie jest powstanie po stronie zainteresowanych prawa do żądania przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobami dorosłymi, których niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż wskazany w tym przepisie. Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, zaś organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są przestrzegać norm prawa obowiązujących w zakresie prowadzonego postępowania. Kolegium jednocześnie wskazało, iż na podstawie decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. skarżący jest bezterminowo uprawniony do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. P. Z treści odwołania wynika, że skarżący – wobec zbiegu uprawnień wybiera świadczenie korzystniejsze - świadczenie pielęgnacyjne, jednak w świetle powyższych rozważań nie może ono być mu przyznane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję M. G. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki , a przez to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżący jest synem osoby wymagającej opieki, wobec czego należy do kręgu osób określonych w ww. przepisie. Matka skarżącego, urodzona w dniu 1 listopada 1936 r., orzeczeniem z dnia 10 grudnia 2010 r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 12 listopada 2010 r., a daty, od której istnieje niepełnosprawność, nie da się ustalić. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy uzasadniły faktem, że niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jak stanowi art. 17 ust. 1b ustawy. Należało w pierwszej kolejności wobec tego rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wskazać wobec tego należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy- art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie zatem organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżący nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że nie można ustalić daty, kiedy jego matka stała się osobą niepełnosprawną. Nie budziło przy tym wątpliwości, że skarżący nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – ma on bowiem ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna z uwagi na sprawowanie tej opieki. W tej sytuacji rozważyć należy kwestię przysługiwania skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednak przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi , że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że mimo wybrania przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce prawa do zasiłku dla opiekuna nie można przyznać mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro brak jest wcześniej omawianej przesłanki do ustalenia prawa do tego świadczenia, czyli świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu na skutek błędnego stanowiska organów dokonanego z naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy w zw. z wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, że skarżący nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku spełnienia przesłanek do przyznania mu tego świadczenia, zostało naruszone też prawo skarżącego do dokonania wyboru świadczenia. Fakt ustalenia skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna nie jest sytuacją nieodwracalną. W świetle art. 27 ust. 5 ustawy regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zaistniałaby podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu mu zasiłku dla opiekuna. Jak wynika z oświadczenia złożonego w toku postępowania administracyjnego, skarżący zadeklarował wybór świadczenia pielęgnacyjnego ( pismo z dnia 11 stycznia 2019r.). Zaistniały wobec tego podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić treść wniosku i oświadczenia złożonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, dotyczących wyboru przysługującego mu świadczenia w trybie art. 27 ust. 5 ustawy. Organy zobowiązane będą ponadto do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu, w tym do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Nadmienić też należy, że w przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru świadczenia pielęgnacyjnego celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres zasiłku dla opiekuna, a następnie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.