III SA/Gd 40/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 30 października 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 grudnia 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez S. M. zasiłku dla bezrobotnych za okres od 9 sierpnia do 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 495,30 zł. Podstawą rozstrzygnięcia organów administracji był następujący stan faktyczny: Starosta [...] decyzją ostateczną z dnia 9 sierpnia 2007 r., nr [...] uznał S. M. z dniem 1 sierpnia 2007 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 9 sierpnia 2007 r. w wysokości 646 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia 11 października 2007 r., [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną. Organ administracji wskazał, że z pisma nadesłanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wynika, iż S. M. wypłacony został zasiłek chorobowy za okres niezdolności do pracy, który trwał od dnia 1 sierpnia 2007 r. do dnia 7 sierpnia 2007 r. W związku z powyższym Starosta [...] decyzją z dnia 12 października 2007 r., nr [...], wydaną na mocy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 9 sierpnia 2007 r. i orzekł o odmowie uznania S. M. z dniem 1 sierpnia 2007 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie decyzją z dnia 30 października 2007 r., nr [...] Starosta [...], powołując art. art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c) i art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zobowiązał S. M. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 495,30 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. M. Wskazał, że na zwolnieniu lekarskim przebywał w okresie od dnia 1 do dnia 7 sierpnia 2007 r. i za ten okres ZUS dokonał wypłaty zasiłku chorobowego. Odwołujący się wskazał, iż w w/w okresie utracił status osoby bezrobotnej, za którą uznany został z dniem 1 sierpnia 2007 r., gdyż z uwagi na stan zdrowia nie był zdolny do podjęcia pracy. Jednakże prawo do zasiłku dla bezrobotnych przyznane zostało stronie od dnia 9 sierpnia 2007 r., a zatem po zakończeniu okresu chorobowego. Strona zwróciła uwagę, iż została pozbawiona prawa do zasiłku za okres od 9 do 31 sierpnia 2007 r., w związku z czym brak było podstaw do wstrzymania wypłaty świadczenia za pozostałe miesiące, w tym za wrzesień i za okres od 1 do 26 października 2007 r. Podniósł, że z decyzji nie wynika na podstawie jakich przepisów zobowiązany został do zwrotu świadczenia w kwocie brutto, czyli powiększonej o należne składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz podatek dochodowy. Wskazał także, że w decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla bezrobotnych brak było pouczenia o ciążących na stronie obowiązkach wynikających ze statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M., zaskarżoną decyzją w całości podtrzymał rozstrzygnięcie starosty. Powołał się na regulacje zawarte w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazując, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje tylko bezrobotnemu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy, po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo do zasiłku dla bezrobotnych jest ściśle związane ze statusem bezrobotnego. Odwołujący się został zarejestrowany jako bezrobotny w powiatowym urzędzie pracy w dniu 1 sierpnia 2007 r. na podstawie złożonego oświadczenia, iż jest osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy, a także, że nie przebywa na zwolnieniu lekarskim. Wojewoda zwrócił uwagę, że strona przed datą rejestracji przebywała na zwolnieniu lekarskim od dnia 15 maja do dnia 31 lipca 2007 r. W sytuacji zatem, gdy strona ze względu na stan zdrowia w dniu, w którym dokonała ona rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, w godzinach późniejszych otrzymała zwolnienie lekarskie potwierdzające jej czasową niezdolność do pracy, zobowiązana była do niezwłocznego powiadomienia o tej okoliczności organ. Zdaniem organu odwoławczego działanie S. M. stanowi o świadomym wprowadzeniu organu w błąd co do spełnienia wymogów do posiadania statusu bezrobotnego, a w konsekwencji wykorzystania związanych z tym uprawnień. W tym stanie faktycznym pobrane przez odwołującego się świadczenie należało uznać za nienależne w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i orzec o jego zwrocie wraz z przekazaną zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z dyspozycją ust. 1 powołanego przepisu. Zarzut strony o braku pouczenia o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach w związku ze statusem osoby bezrobotnej w treści decyzji organ drugiej instancji uznał za bezzasadny. Wskazał, że wymóg takie nie został zawarty w art. 107 k.p.a. Nadto, strona została zapoznana w dniu 1 sierpnia 2007 r. z tzw. "Informacją dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", która zawiera w swej treści obowiązki i uprawnienia osoby rejestrowanej. W odniesieniu do twierdzeń odwołującego się, iż brak było podstaw do wstrzymania wypłaty świadczenia za pozostałe miesiące, gdyż zaskarżoną decyzją został on pozbawiony prawa do zasiłku jedynie za okres od 9 do 31 sierpnia 2007 r., wojewoda stwierdził, że odmowa przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za sierpień 2007 r. skutkowała utratą prawa do tego świadczenia także za pozostały okres aż do ponownego nabycia przez stronę prawa do zasiłku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł S. M., żądając jej uchylenia. Argumentacja skargi powiela zarzuty podniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo skarżący zakwestionował twierdzenie wojewody, iż w momencie rejestracji został pouczony o prawach i obowiązkach bezrobotnego. Podniósł również, że organy administracji winny były rozpoznać sprawę utraty uprawnień oraz zwrotu zasiłku dla bezrobotnych jedną decyzją, nie zaś dwiema odrębnymi, wydając w dniu 12 października 2007 r. starosta orzekł o odmowie uznania skarżącego z dniem 1 sierpnia 2007 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zaś decyzją z dnia 30 października 2007 r. zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 9 sierpnia do 31 sierpnia 2007 r., jak również orzec o utracie prawa do zasiłku za pozostały okres. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zauważyć należy, iż pozbawienie skarżącego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych wynika z innej decyzji niż ta, która była przedmiotem niniejszego postępowania. Zaskarżona decyzja dotyczyła jedynie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku dla bezrobotnych. Z tychże względów, podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące pozbawienia skarżącego prawa statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie mogły stanowić przedmiotu rozważań Sądu w rozpatrywanej sprawie, gdyż kwestie - czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania zasiłku i posiadania przez skarżącego statusu bezrobotnego zostały rozstrzygnięte decyzją z dnia 12 października 2007 r., nr [...], którą Starosta [...] uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 9 sierpnia 2007 r. i orzekł o odmowie uznania S. M. z dniem 1 sierpnia 2007 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń skargi, iż organy administracji winny były rozpoznać sprawę utraty uprawnień oraz zwrotu zasiłku dla bezrobotnych jedną decyzją, nie zaś dwiema odrębnymi, należy stwierdzić, że nie zasługują one na aprobatę. Wcześniejsze uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane jest warunkiem wydania kolejnej decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Organ nie może przy tym orzec o powyższym tj. w sprawie weryfikacji ostatecznej decyzji w przedmiocie nabycia statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych oraz obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w jednej decyzji z uwagi na fakt, że różny jest przedmiot postępowania w obu sprawach, a co za tym idzie organ rozstrzyga je w oparciu o inne przepisy prawa materialnego i procesowego. Nie można jednak nie zauważyć zależności pomiędzy obu w/w rozstrzygnięciami. Z powyższego wynika, iż jednym z warunków koniecznych do wszczęcia postępowania w przedmiocie uznania pobranego przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych za nienależne pobrane świadczenie pieniężne z jednoczesnym nałożeniem obowiązku zwrotu tego zasiłku było uprzednie pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej przyznanego mu ostateczną decyzją - zdaniem Sądu koniecznym warunkiem wszczęcia takiego postępowania jest nadto, aby decyzja pozbawiająca podmiot statusu osoby bezrobotnej była ostateczna, bowiem tylko wówczas można uznać, że postępowanie w w/w sprawie zostało zakończone. Odnosząc to do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w dniu 30 października 2007 r. Tymczasem decyzja Starosty [...] z dnia 12 października 2007 r. uchylająca decyzję o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i odmawiającą przyznania mu takiego statusu została doręczona skarżącemu w dniu 19 października 2007 r. Wobec niezłożenia przez skarżącego odwołania od niej w ustawowym terminie 14 dni, w dniu 3 listopada 2007 r. stała się ona ostateczna. Tym samym należy stwierdzić, że w dacie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, decyzja pozbawiająca skarżącego statusu osoby bezrobotnej nie była ostateczna, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy utrzymując tę decyzję w mocy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się, między innymi: 1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach; 2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie; 3) zasiłek, dodatek szkoleniowy, stypendium lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78;(...). Zgodnie z art. 78 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku przyznania bezrobotnemu lub innej uprawnionej osobie prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę za okres, za który pobierała zasiłek, dodatek szkoleniowy, stypendium albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia(...) i w takiej sytuacji tak rozliczone świadczenie nie jest świadczeniem nienależnym (art. 76 ust. 2 pkt 3). Podobnie w orzecznictwie dokonuje się interpretacji rozwiązań przyjętych w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy ( zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt III SA/Łd 863/04, niepublikowany i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt IV SA/ GL 28/07, niepublikowany). Wskazuje to, że intencją ustawodawcy przy określaniu sytuacji, w których organy zatrudnienia są uprawnione do żądania zwrotu pobranego świadczenia było zwłaszcza wyeliminowanie sytuacji, w których świadczenie nie powinno być wypłacane w okresach, w których bezrobotny osiągnął dochody z innych źródeł. Należy zauważyć, że organ pierwszej instancji jako przesłankę uznania pobranego przez skarżącego świadczenia za nienależne wskazał art. 76 ust. 1 i 2 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy. W uzasadnieniu tej decyzji organ nie skupił się jednak na wykazaniu istnienia powołanej w postawie prawnej przesłanki, wskazał natomiast na fakt pobrania przez skarżącego zasiłku chorobowego, jego niezdolność do pracy i w konsekwencji tego, wskazał na negatywną przesłankę nabycia statusu osoby bezrobotnej. Z kolei organ odwoławczy w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia przywołał treść art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tą postacią nienależnie pobranego świadczenia związane są przypadki, w których świadczenie z Funduszu Pracy zostało wypłacone bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo też, bezrobotny w inny sposób świadomie wprowadził w błąd urząd pracy. Z powyższego wynika, że oba organy administracji powołały odmienne przesłanki pobrania nienależnego świadczenia przez skarżącego, przy czym organ odwoławczy nie odniósł się do przesłanki przywołanej przez organ pierwszej instancji i nie podał przyczyn jej nieuwzględnienia, jak również nie wskazał, jakimi kierował się motywami powołując odmienną niż organ pierwszej instancji przesłankę, co wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 107 § 3 k.p.a. Nadto w aktach sprawy brak jest, wbrew treści art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie, wynika z nich natomiast, że dopiero po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji skarżący dowiedział się o toczącym się w jego sprawie postępowaniu. Ten fakt obligował organ odwoławczy do wnikliwego rozpatrzenia złożonego przez stronę odwołania. Skarżący stwierdził w nim, że zgłoszenia do urzędu pracy w dniu 1 sierpnia 2007 r. dokonał w godzinach rannych, zaś około południa, po rejestracji, był u lekarza, który wystawił mu zwolnienie lekarskie na okres od 1 do 7 sierpnia 2007 r. W tym okresie skarżący nie pobierał jeszcze zasiłku dla bezrobotnych, został on mu bowiem przyznany od dnia 9 sierpnia 2007 r. Skarżący nie rozumie zatem z jakich przyczyn został najpierw pozbawiony statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, a następnie zobowiązuje się go do zwrotu pobranego świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano pogląd, że istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że mu się ono nie należy. ( por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2007 r. IV SA/Po 386/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2007 r. IV SA/Wr 234/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2006 r. III SA/Gd 492/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc to do przedstawionej wyżej analizy przyjętych w art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy rozwiązań, intencją których było uprawnienie organów zatrudnienia do żądania zwrotu pobranego świadczenia w sytuacji, w których świadczenie nie powinno być wypłacane w okresach, w których bezrobotny osiągnął dochody z innych źródeł, należy zauważyć, że w przypadku skarżącego fakt taki nie miał miejsca. Można tym samym postawić tezę, że skarżący, przy takim brzmieniu cytowanych przepisów i - będącą tego konsekwencją - treścią pouczenia podpisanego przez niego w dniu rejestracji w urzędzie pracy, mógł uznać, że pobrany przez niego zasiłek dla bezrobotnych nie jest świadczeniem nienależnym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika by organy orzekające w sprawie tę okoliczność rozważyły, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wnikliwie rozważyć, czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności zachowanie skarżącego mieściły się w ramach, jakie wyznacza przepis art. 76 ust. 2 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.