III SA/Gd 403/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania E. R. prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 października 2017 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. Dochód na jednego członka jej rodziny w 2016 r. wyniósł 992,22 zł i przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 800 zł. W tej sytuacji świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie przysługuje. E. R. wniosła od tej decyzji odwołanie podnosząc, że od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. otrzymuje niższe wynagrodzenie w związku z przebywaniem na urlopie rodzicielskim. Powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące utraty dochodu. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1 i 3 i art. 2 pkt 16, 4, 2, 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pojęcie "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 ("utrata dochodu" i "uzyskanie dochodu"). W niniejszej sprawie wniosek został złożony w dniu 23 października 2017r., wobec tego podstawę ustaleń stanowił dochód z roku 2016. W art. 2 pkt 19 ustawy wskazano zamknięty katalog zdarzeń kwalifikowanych jako "utrata dochodu"' i nie został wymieniony w nim "urlop rodzicielski". W związku z tym okoliczność podniesiona przez skarżącą, że od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. otrzymuje niższe wynagrodzenie w związku z przebywaniem na urlopie rodzicielskim, nie miała wpływu na ustalenie wysokości dochodu. Przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 992,22 zł i przekroczył kwotę graniczną, określoną w art.5 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (800 zł) dla pierwszego dziecka. W związku z tym świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie mogło być przyznane. E. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję organu odwoławczego, zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazała, że w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał 800 zł miesięcznie. Od czerwca 2017 r. dochód na osobę w rodzinie był niższy niż 800 zł miesięcznie. Utrata dochodu związana była z rozpoczęciem korzystania przez skarżącą z urlopu rodzicielskiego ( od maja 2017 r.), a przy ustalaniu dochodu nie wlicza się dochodu utraconego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2017r., poz.1851 ze zm.), zwana dalej "ustawą" stanowi w art. 2 pkt 1 , że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Z kolei art. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. W niniejszej sprawie istotna jest treść art. 7 ust.1 ustawy , który stanowi, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Skarżąca twierdziła, że z powodu pozostawania na urlopie rodzicielskim od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. otrzymuje niższe wynagrodzenie i dochód członków jej rodziny nie przekroczył wobec tego kwoty 800 zł. Organ odwoławczy argumentował natomiast, że urlop rodzicielski nie został wymieniony w art. 2 pkt 19 ustawy , który utratę dochodu łączy jedynie z utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842, z późn. zm.). Jak wynika z akt sprawy , w roku 2016, stanowiącym podstawę do wyliczenia dochodu rodziny skarżącej na okres świadczeniowy od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., źródłem tych dochodów było m.in. zatrudnienie skarżącej, z tytułu którego jej dochód wyniósł w skali roku 28.523,85 zł. Wyliczony dochód trzyosobowej rodziny dał w skali miesiąca, w przeliczeniu na osobę, kwotę 992,22 zł, a więc kwotę wyższą od granicznej kwoty uprawniającej do świadczenia wychowawczego w wysokości 800 zł. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca podniosła, że od maja 2017 r. zmniejszeniu uległo jej wynagrodzenie, bowiem od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. przebywa na urlopie rodzicielskim. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w żaden sposób tej kwestii , poprzestając na stwierdzeniu, że urlop rodzicielski nie został ujęty w art. 2 pkt 19 ustawy jako czynnik powodujący utratę dochodu. Należy w tej sytuacji w tym miejscu przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1728/17 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) : ".... ustawodawca definiując pojęcie "utraty dochodu" jako "utraty dochodu" spowodowanej określonymi zdarzeniami, w istocie nie określił treści zwrotu "utrata dochodu", a jedynie wskazał, że w rozumieniu p.p.w.d. utrata dochodu stanowi następstwo ściśle określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 2 pkt 19 p.p.w.d., w sposób wyraźny przesądzając zasadniczo to, że utrata dochodu będąca następstwem innych okoliczności niż wskazane w powyższym przepisie nie jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy. Należy zatem przyjąć, że zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 p.p.w.d. należy traktować jako przesłanki nierozerwalnie związane z rozumieniem zwrotu "utrata dochodu", a w konsekwencji jako zdarzenia, które należy rozważać w kontekście treści tego właśnie zwrotu. W języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, "fakt, że ktoś (rzadziej coś) został pozbawiony kogoś lub czegoś" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 487). W odniesieniu do pojęcia dochodu trzeba zatem przyjąć, że o "utracie dochodu" należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 p.p.w.d. to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzeń powodujących utratę dochodu. Skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko. W ocenie Sądu organ, koncentrując się na literalnym odczytaniu definicji pojęcia "utraty dochodu" nie dostrzegł celu wprowadzenia ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, którym jest "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych" (art. 4 ust.1 ustawy). W niniejszej sprawie nie tyle istotne było, że urlop rodzicielski nie został wskazany w ustawie jako przyczyna utraty dochodu, a to , że nieprawidłowo zinterpretowano treść art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, który utratę dochodu łączy z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu częściowa utrata dochodu, która powoduje obniżenie łącznego dochodu w rodzinie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego daje podstawę do uwzględnienia takiego wniosku, o ile spełnione są pozostałe ustawowe przesłanki. Wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r. , I OSK 817/17, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., I OSK 378/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., III SA/Kr 1380/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., II SA/Ke 821/16, wyrok WSA w Warszawie, I SA/Wa 256/18, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 11października 2018 r. II SA/Go 679/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., IV SA/Po 330/18 publ. CBOSA). Wskazać należy, że na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciąży obowiązek przestrzegania praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (por. art. 7 k.p.a.). Przywołany wyżej art. 4 ust. 1 ustawy kreuje słuszny interes strony do uzyskania świadczenia wychowawczego, co organ winien brać pod uwagę na każdym etapie postępowania, odwołując się zarazem do takiej wykładni, której zastosowanie pozwoli ten interes urzeczywistnić. W niniejszej sprawie konsekwencją naruszenia prawa materialnego przez organ odwoławczy, który uzyskał na etapie odwołania informację o obniżeniu wynagrodzenia skarżącej - było zaniechanie poczynienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaleń co do okresu obniżenia wynagrodzenia skarżącej i różnicy wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez skarżącą w związku z korzystaniem przez nią z urlopu rodzicielskiego, co miało znaczenie przy ustalaniu dochodu rodziny (art.7 ustawy) Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe wskazania, w szczególności przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c ustawy. Dokonanie prawidłowych ustaleń z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni pozwoli na ocenę, czy skarżąca spełnia przesłanki do uzyskania przedmiotowego świadczenia.