III SA/Gd 42/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (sprawozdawca), Asesor sądowy WSA Adam Osik, Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi G. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z dnia 26 listopada 2025 r. nr PN-I.4102.3.2025.MP w przedmiocie rozwiązania bez wypowiedzenia umowy o pracę oddala skargę. W dniu 4 lipca 2025 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek o podjęcie czynności nadzorczych wobec działań Burmistrza Debrzna w związku z zatrudnieniem A. B. na stanowisku Dyrektora Zakładu Wodociągów i Kanalizacji – zakładu budżetowego Gminy D. We wniosku wskazano, że A. B. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą "E.", czym narusza zakaz z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 499 ze zm.). Wskazano, że prowadzona działalność pokrywa się z zakresem kompetencji Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, w szczególności w obszarach inżynieryjnych, projektowych i doradczych. Do wniosku załączono wydruk z CEiDG. Pismem z dnia 23 lipca 2025 r., organ nadzoru wystąpił do Burmistrza Debrzna o podjęcie niezbędnych działań w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez A. B. oraz udzielenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na powyższe, Burmistrz Debrzna poinformowała, że zatrudnienie A. B. na stanowisku Dyrektora Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D. poprzedziła uzyskaniem opinii prawnej dwóch działających niezależnie od siebie radców prawnych mec. R. i mec. Ć. Burmistrz Debrzna wyjaśniła, że podziela zawarte tam stanowisko prawne zgodnie z którym do A. B. znajdują zastosowanie nie tyle przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, lecz przepisy art. 30 oraz 31 obowiązującej od 1 stycznia 2009 r. ustawy o pracownikach samorządowych. Organ wyjaśnił, że A. B. jest pracownikiem samorządowym jak i pracownikiem zajmującym stanowisko kierownicze urzędnicze. O pierwszeństwie obowiązywania w okolicznościach niniejszego przypadku przepisów art. 30 oraz art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych przesądza reguła kolizyjna lex posteriori derogat legi priori. Ponadto Burmistrz Debrzna wskazała, że wiedziała, iż zatrudnia osobę prowadzącą działalność gospodarczą (notabene nie kolidującą w żaden sposób z obowiązkami p. B. wobec Gminy), wyraziła na to zgodę, a p. B. złożył stosowne pisemne oświadczenie w sprawie prowadzonej działalności. Pismem z dnia 31 lipca 2025 r., organ nadzoru wystąpił do Burmistrza Debrzna o przekazanie następujących dokumentów: uchwały Rady Miejskiej w Debrznie o utworzeniu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D. oraz aktualnego statutu tej jednostki organizacyjnej, umowy o pracę zawartej ze A. B., dotyczącej zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D., wszelkich oświadczeń A. B. o prowadzeniu działalności gospodarczej o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, wszelkich oświadczeń majątkowych A. B. złożonych w związku z objęciem stanowiska Dyrektora Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D. Realizując powyższe wezwanie, Burmistrz Debrzna przekazała zebrane dokumenty. Pismem z dnia 11 września 2025 r. organ nadzoru wezwał Burmistrza Debrzna do rozwiązania w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, umowy o pracę z Dyrektorem Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D. A. B. 7 listopada 2025 r. Wojewoda Pomorski powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Zarządzeniem zastępczym z dnia 26 listopada 2025 r. Wojewoda Pomorski działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), powoływanej dalej jako "u.s.g." w związku z art. 4 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 499), powoływanej dalej w skrócie jako "u.o.p.d.g.", rozwiązał bez wypowiedzenia umowę o pracę ze A. B., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru przytoczył treść art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. oraz wskazał, że A. B. zawarł z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w D., reprezentowanym przez Burmistrza Debrzna, umowę o pracę na stanowisku Dyrektora Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D., w dniu 17 lutego 2025 r. na czas określony do dnia 16 maja 2025 r., a następnie w dniu 13 maja 2025 r. na czas nieokreślony. Organ wskazał, że z CEiDG wynika, iż prowadzi on jednoosobowa działalność gospodarczą od dnia 1 lutego 2024 r. pod firmą "E." (NIP: [...] ) sklasyfikowaną jako (kody PKD2007): 71.20.B Pozostałe badania i analizy techniczne, 71.11.Z Działalność w zakresie architektury, 71.12.Z Działalność w zakresie inżynierii i związane z nią doradztwo techniczne, 74.90.Z Pozostała działalność profesjonalna, naukowa i techniczna, gdzie indziej niesklasyfikowana. Organ nadzoru wskazał także, że na fakt prowadzenia przez niego działalności gospodarczej wskazują także jego oświadczenia z dnia 17 lutego 2025 r. oraz z dnia 13 maja 2025 r. o prowadzeniu działalności gospodarczej, złożone do Burmistrza Debrzna na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Także w oświadczeniach majątkowych z dnia 12 marca 2025 r. i z dnia 23 kwietnia 2025 r. składanych na podstawie art. 24h u.s.g., A. B. wskazał, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą. Ponadto organ nadzoru wskazał, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w D. jest jednostką organizacyjną Gminy Debrzno utworzona na mocy uchwały Nr IX/81/95 Rady Miejskiej w Debrznie z dnia 21 kwietnia 1995 r. w sprawie utworzenia Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D. Aktualny status tej jednostki organizacyjnej określa uchwała Nr 97/IV.2018 Rady Miejskiej w Debrznie z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Zakładu Wodociągów i kanalizacji w D. Zgodnie z § 3 załącznika do tejże uchwały, przedmiotem działalności Zakładu jest: 1. zbiorowe zaopatrzenie w wodę, 2. zbiorowy odbiór ścieków, 3. bieżąca eksploatacja, naprawa i konserwacja urządzeń wodno-kanalizacyjnych, w tym stacji, hydroforni, oczyszczalni i przepompowni, 4. rozbudowa sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, 5. świadczenie usług instalatorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, 6. świadczenie usług beczkowozem ciśnieniowo-asenizacyjnym. Powołując się na treść art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g. w związku z art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g, organ nadzoru podkreślił, że A. B. prowadzi działalność gospodarczą, czym naruszył zakaz wynikający z ww. przepisów ustawy. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że w ocenie Burmistrza Debrzna zakaz wynikający z art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. nie dotyczy kierownika jednostki organizacyjnej gminy. Zdaniem organu, A. B. był jedynie zobowiązany do złożenia oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej, wskazywanego w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Przywołany wyżej przepis stanowi, że pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, jest obowiązany złożyć oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej. Skutki niewykonania tego obowiązku określa art. 31 ust. 4 ww. ustawy, a należą do nich kara upomnienia lub nagany. W ocenie organu nadzoru, z zaprezentowanym stanowiskiem, nie sposób się zgodzić. Wojewoda Pomorski wskazał, że norma zawarta w art. 31 ust. 1 ww. ustawy kreuje obowiązek odnoszący się do szeregu rodzajów stanowisk urzędniczych, w tym kierowniczych, wskazywanych w załączniku Nr 3 w II. Tabeli w części D. "Stanowiska w urzędach i samorządowych jednostkach organizacyjnych" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1638 ze zm.). Kierownicy samorządowych jednostek organizacyjnych są jednak grupą stanowisk, której dotyczą szersze ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, niż wynikające jedynie z ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Miedzy innymi dotyczy ich właśnie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek, wynikający z art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. Dalej organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., jeżeli zakazy, o których mowa w art. 4, narusza osoba, o której mowa w art. 2 pkt 6-6c, z wyłączeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 3-5, odwołuje ją albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Odwołanie i rozwiązanie umowy o pracę w tym trybie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, o czym stanowi art. 5 ust. 6 u.o.p.d.g. Wojewoda Pomorski zaznaczył, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań wójta, o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Stosownie zaś do treści art. 98a ust. 1 u.s.g. jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W związku z tym, że Burmistrz Debrzna wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., nie rozwiązał umowy o pracę z Dyrektorem Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D., A. B., Wojewoda Pomorski działając na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g. wezwał pismem z dnia 11 września 2025 r. Burmistrza Debrzna do rozwiązania umowy w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. W określonym terminie Burmistrz Debrzna nie rozwiązał umowy z Dyrektorem Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D. W związku z tym, Wojewoda Pomorski działając zgodnie z przepisem art. 98a ust. 2 u.s.g., pismem z dnia 4 listopada 2025 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego, rozwiązującego umowę o pracę ze A. B. W tych okolicznościach, w ocenie organu nadzoru, wydanie zarządzenia zastępczego rozwiązującego umowę o pracę z Dyrektorem Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w D., A. B., jest uzasadnione i konieczne. Skargę do tutejszego sądu na powyższe zarządzenie zastępcze wniósł Burmistrz Debrzna jako organ uprawniony do reprezentowania Gminy Debrzno, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia. Zarządzeniu Wojewody Pomorskiego zarzucił naruszenie: 1. art 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 w zw. z art. 5 ust 2 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. u.o.p.d.g. - przez zastosowanie tych przepisów do Dyrektora ZWiK w D. A. B. jako pracownika samorządowego - kierownika jednostki organizacyjnej gminy w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g. - z pominięciem przepisów późniejszych rangi ustawowej obowiązujących od 1 stycznia 2009 r. (lexposterior derogat legi priori), a regulujących status A. B. jako pracownika samorządowego zatrudnionego na kierowniczym stanowisku urzędniczym w rozumieniu przepisów art. 30 i 31 ustawy o pracownikach samorządowych oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust 1 ww. ustawy rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych precyzującego krąg podmiotów traktowanych - zgodnie z jednoznaczną wolą ustawodawcy (art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) jako osoby pełniące "stanowisko kierownicze urzędnicze" (vide Tabela D 1. Wszystkie urzędy i wszystkie samorządowe jednostki organizacyjne. Stanowiska kierownicze urzędnicze. Pole 1 Dyrektor (kierownik, naczelnik) samorządowej jednostki organizacyjnej) a zatem z pominięciem faktu, że w aktualnym stanie prawnym pracownik samorządowy pełniący kierownicze stanowisko urzędnicze to także kierownik jednostki organizacyjnej gminy - który ma prawo prowadzić dowolną jednoosobową działalność gospodarczą - o ile nie narusza on przepisu art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych oraz dopełni obowiązków określonych w art. 31 ww. ustawy, 2. przepisów art. 30, 31 w zw. art. 34 ust 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych - przez ich nie zastosowanie w sprawie - choć na ich obowiązywanie do adresata normy prawnej kwalifikowanego jako kierownik jednostki organizacyjnej gminy w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g. obowiązującego od 1 stycznia 1998 r. wskazują przepisy art. 30 oraz 31 ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r., obowiązujące od 1 stycznia 2009 r. (zasada lex specialis derogat legi generali - zważywszy na brak jakichkolwiek kontrargumentów ażeby ta zasada nie miałaby być zastosowana w tej sprawie). Powołane wyżej przepisy powinny zostać zastosowane także w razie wątpliwości organu nadzoru - a to w myśl ww. dyrektywy interpretacyjnej odnoszącej się do ww. przepisów; ewentualne wątpliwości - tu co do kręgu adresatów obydwu kolidujących norm prawnych tego samego, ustawowego rzędu - powinny być zatem rozstrzygane na korzyść strony (a to w myśl zasady in dubio pro libertate), a w konsekwencji: 3. naruszenie przepisu art 98a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie przez Wojewodę (nieprawomocnego i nie wywołującego jeszcze skutków prawnych) zarządzenia zastępczego rozwiązującego w natychmiastowym trybie stosunek pracy z Dyrektorem A. B., a to - wobec przyjęcia że jako pracownik samorządowy zatrudniony na kierowniczym stanowisku urzędniczym - tu: kierownik jednostki organizacyjnej gminy, rzekomo nie miał on prawa kontynuowania działalności gospodarczej, którą prowadził w chwili przystąpienia do konkursu na stanowisko Dyrektora ZWiK w D. i zatrudnienia, choć działalność ta nie kolidowała z zatrudnieniem pracowniczym (art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych), a Dyrektor B. dopełnił w chwili podejmowania zatrudnienia wymaganych formalności określonych w przepisach art. 31 ww. ustawy o pracownikach samorządowych, 4. naruszenie przepisów art. 65 ust. 1 zd. 1 i 2 Konstytucji RP zgodnie z którymi każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, a wyjątki od tej zasady określa ustawa. W stanie faktycznym spornej sprawy taki wyjątek nie zaistniał - także na gruncie przepisów u.o.p.d.g., zwłaszcza, że ta pochodząca z 1997 r. ustawa powinna być obecnie wykładana z uwzględnieniem całokształtu aktualnie obowiązujących przepisów prawa oraz aktualnego kontekstu społeczno-gospodarczego, w tym wspierania przez Państwo Polskie osób podejmujących i prowadzących jednoosobowe działalności gospodarcze - od lat, w sposób systemowy bo w oparciu i o przepisy prawa polskiego i o przepisy prawa Unii Europejskiej, które RP jako państwo członkowskie musi honorować. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o wójta/burmistrza, radnego, skarbnika czy sekretarza, innego pracownika zatrudnionego na mocy powołania którym prowadzenia działalności wyraźnie zakazują albo ustawa o samorządzie gminnym albo ustawa o pracownikach samorządowych lecz o kierownika jednostki organizacyjnej gminy - który w związku z wejściem w życie - w 9 lat po wejściu w życie u.o.p.d.g. - ustawy o pracownikach samorządowych doprecyzowującej jeszcze, jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu tej ustawy (vide: Druk Sejmowy Nr 752 z 7 lipca 2008 r., str. 47 pkt 9) zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez pracowników samorządowych o wskazanie na pracowników na kierowniczych stanowiskach urzędniczych może łączyć zatrudnienie w samorządzie gminy z jednoosobową działalnością gospodarcza, o ile nie koliduje ona z jego obowiązkami pracowniczymi (art. 30 ww. ustawy). Zdaniem skarżącego - Lege non distinguente, gdyby racjonalny ustawodawca działający w demokratycznym państwie prawa chciał pozostawić w systemie obowiązującego prawa antykorupcyjnego, w odniesieniu do zawartego w art. 2 ustawy kręgu podmiotów - adresatów norm prawnych, który określił 28 lat temu (1997r.!) zakazy odnoszące się także do kierownika jednostki organizacyjnej gminy to wyraźnie wprowadziłby taką regulację później, - tj. w kolejnych kilku i kilkunastu latach po wejściu w życie u.o.p.d.g., gdy kształtował zakazowe regulacje prawne odnoszące się do radnych, burmistrza, skarbnika czy sekretarza. Tak się jednak nie stało, - w aktualnie obowiązującym stanie prawnym kierownik jednostki organizacyjnej gminy znajduje się zatem w kręgu podmiotów - adresatów norm prawnych objętych przepisami art. 30 i 31 ustawy o pracownikach samorządowych na podobieństwo innych pracowników samorządowych, stąd też może łączyć zatrudnienie jako pracownik samorządowy z jednoosobową działalnością gospodarczą niekolidującą z jego obowiązkami pracowniczymi. Jeśli zatem tak się nie stało, to wolę racjonalnego ustawodawcy funkcjonującego w demokratycznym państwie prawnym wykładać należy przez pryzmat podstawowych zasad - jak zasada swobody umów, swobody zatrudnienia i pozostawania w nim, a w reszcie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto skarżący wskazał, że 1 grudnia 2025 r. Dyrektor B. zakończył działalność gospodarczą, i zakończył ją w czasie w którym przedmiotowe zarządzenie zastępcze nie uzyskało mocy prawnej albowiem zostało zaskarżone w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Dodatkowo organ nadzoru podkreślił, że zapisy u.o.p.d.g. chronić mają w pierwszym rzędzie interes publiczny, nie zaś interes pracodawcy. Nie do przyjęcia jest zatem twierdzenie, że pełna wiedza organu o prowadzonej przez A. B. działalności gospodarczej wyłączać ma stosowanie przepisów tejże ustawy. Odnosząc się do kwestii zakończenia działalności gospodarczej przez A. B. już po dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, wskazano, że nie można z niej wyprowadzać zarzutu pod adresem zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na zarządzenia zastępcze wojewody (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. oraz 98a ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.s.g.). Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie dopuścił się bowiem zarzucanych w skardze naruszeń prawa procesowego i prawa materialnego. Sąd nie stwierdził także innych naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Uprawnienia nadzorcze wojewody w odniesieniu do samorządu gminnego zostały określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z unormowań art. 85 i 86 tej ustawy wynika, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. Postawę wydania zaskarżonego zarządzenia nadzorczego stanowił art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., zgodnie z którymi - jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni; - w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w art. 2 pkt 6b określa ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej m.in. przez członków zarządów województw, skarbników województw, sekretarzy województw, kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, osoby zarządzające i członków organów zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa. Jak wynika z art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g., osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą m.in. prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy oświadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. z 2019 r. poz. 1885). Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., gdy zakazy, o których mowa w art. 4, narusza osoba, o której mowa w art. 2 pkt 6-6c, z wyłączeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 3-5, odwołuje ją albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w D. prowadzony w formie zakładu budżetowego niewątpliwie jest samorządową jednostką organizacyjną. A. B. został powołany na stanowisko dyrektora tej placówki. Jest on zatem osobą objętą ograniczeniami wynikającymi z cytowanych powyżej przepisów. Definicja działalności gospodarczej zawarta została w art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1480), w myśl którego jest to zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż sam fakt wpisania danej osoby do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza jeszcze o prowadzeniu tej działalności. O prowadzeniu w danym przypadku działalności gospodarczej można mówić, gdy zostało kumulatywnie spełnionych kilka przesłanek, takich jak zorganizowany, profesjonalny charakter, podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego gospodarowania, działanie na własny rachunek, powtarzalność działań, a także uczestnictwo w obrocie gospodarczym. Wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie przesądza o jej faktycznym prowadzeniu, gdyż ma charakter stwierdzający, deklaratoryjny i nie kreuje bytu prawnego przedsiębiorcy (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1074/17, wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 lipca 2016 r. sygn. akt III AUa 877/16, LEX nr 2157808). Wpis stanowi legalizację rozpoczęcia działalności gospodarczej i nie jest zdarzeniem utożsamianym z podjęciem takiej działalności. Rozpoczęcie działalności jest faktem polegającym na podjęciu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej, tj. podejmowaniu działań w celu zarobkowym w sposób ciągły i zorganizowany (wyrok SA w Lublinie z 15 listopada 2017 r. sygn. akt III AUa 304/17, LEX nr 2409437). Ocena, czy dana osoba prowadzi działalność gospodarczą, traktowaną jako przesłanka naruszenia zakazu przewidzianego w art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g., nie może opierać się jedynie na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Rozpoczęcie działalności gospodarczej i faktyczne jej wykonywanie nie polega na zgłoszeniu tej działalności do ewidencji, lecz na podjęciu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej (wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 642/19). Zgodzić się należy zatem ze skarżącą, że przepis art. 4 pkt 6 u.o.p.d.g. uzależnia skutki naruszenia zakazu łączenia obu aktywności (tzn. pełnienia wskazanej w ustawie funkcji publicznej oraz prowadzenia działalności wymienionej w art. 4 tej ustawy) od rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej, a nie od jej zarejestrowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt wpisania A. B. do CEIDG. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. z 2026r. poz. 30) domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Domniemanie wynikające z wpisu w CEIDG jest domniemaniem wzruszalnym, dopuszcza się przedstawienie dowodów wskazujących, że dane zawarte w rejestrze nie są zgodne z rzeczywistością (por. wyroki NSA z dnia 29 października 2025 r. sygn. akt II GSK 544/25, WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2180/17 WSA w Krakowie z 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 484/21). W okolicznościach niniejszej sprawy domniemanie, że w okresie sprawowania funkcji kierownika jednostki organizacyjnej gminy A. B. prowadził działalność gospodarczą nie zostało obalone. Przeciwnie strona skarżąca potwierdziła fakt uzyskiwania przez A. B. dochodów z działalności gospodarczej, podkreślając osiągnięcie zysku w niewielkiej wysokości. Wskazać należy, że rozmiar zysku uzyskanego z prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowi kryterium oceny faktu jej prowadzenia. Niewątpliwie uzyskiwanie zysków z działalności gospodarczej, podobnie jak ponoszenie strat, świadczy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Wskazać, iż osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami swojej aktywności gospodarczej i zawodowej, których celem jest zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje mogące m.in. poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania miejsca pracy. Ograniczenia winny wynikać z ustawy i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego rozstrzygany był problem osoby zajmującej, analogiczne z punktu widzenia struktury jednostek gminnych, stanowisko kierownika zakładu opieki zdrowotnej. W orzecznictwie tym jednolicie rozstrzygano, że kierownik samodzielnego ZOZ-u, będącego samorządową jednostką organizacyjną, podlega przepisom ustawy antykorupcyjnej (por.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 309/10, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt I PK 206/13 opubl. OSNP 2015/11/144). Analogicznie przyjąć należy, że dyrektor jednostki gminnej jaką jest zakład wodociągów i kanalizacji podlega regulacjom zawartym w ustawie antykorupcyjnej, gdyż należy on do kręgu podmiotów, o których stanowi przepis art. 2 pkt 6 tej ustawy. Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej dotyczącej relacji przepisów ustawy antykorupcyjnej oraz ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych 1. Pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy. 2. W przypadku stwierdzenia naruszenia przez pracownika samorządowego któregokolwiek z zakazów, o których mowa w ust. 1, niezwłocznie rozwiązuje się z nim, bez wypowiedzenia, stosunek pracy w trybie art. 52 § 2 i 3 Kodeksu pracy lub odwołuje się go ze stanowiska. Pojęcie pracownika samorządowego, o którym jest mowa w cytowanym przepisie, jest niewątpliwie pojęciem znacznie szerszym od pojęcia kierownika jednostki organizacyjnej gminy. Także pojęcie pracownika samorządowego zatrudnionego na kierowniczym stanowisku urzędniczym jest pojęciem znacznie szerszym od pojęcia kierownika jednostki organizacyjnej gminy, co w sposób oczywisty potwierdza treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1638), która w załączniku nr 3 tabeli II lit. D punkt 1, po wymienieniu jako pierwszego stanowiska dyrektora (kierownika, naczelnika) samorządowej jednostki organizacyjnej, wymienia w punktach od 2 do 13 szereg dalszych stanowisk kierowniczych. Stanowisko kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest jednym ze stanowisk urzędniczych w administracji samorządowej. Jest ono, ze względu na zakres władzy osoby zajmującej to stanowisko, stanowiskiem o szczególnym charakterze, do którego niewątpliwie znajdują zastosowanie przepisy ustawy antykorupcyjnej. Wynika to w sposób bezpośredni z regulacji art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej, ustawa o pracownikach samorządowych nie ma charakteru lex specjalis w stosunku do ustawy antykorupcyjnej w zakresie analizowanych unormowań. Przeciwnie, to ustawa antykorupcyjna zawiera regulacje szczególne dotyczące osób sprawujących szczególne funkcje w administracji samorządowej w tym m.in. kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Mimo, że są oni pracownikami samorządowymi, są pracownikami o szczególnym statusie, do których znajdują zastosowanie przepisy ustawy antykorupcyjnej. Ustawa o pracownikach samorządowych jako ustawa późniejsza ogólna nie mogła uchylić regulacji szczególnych ustawy wcześniejszej. Wynika to w sposób oczywisty z zasady wykładni prawa, zgodnie z którą późniejszy przepis ogólny nie uchyla wcześniejszego przepisu szczególnego (lex posterior generalis non derogat legi priori speciali). Zasada ta powinna być osobom stosującym prawo znana. Sąd nie miał kompetencji do rozpoznania sformułowanego w skardze wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym w kwestii relacji powyższych unormowań do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie bowiem z art. 187 § 1 p.p.s.a., kompetencja tak przysługuje jedynie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Nadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie zachodzi, wskazywana przez skarżącą wątpliwość co do relacji tych przepisów. Zaskarżone zarządzenie nadzorcze nie narusza przepisów prawa, przeciwnie, organ nadzoru, w sytuacji zaniechania przez organ gminy rozwiązania umowy o pracę ze A. B., był zobligowany do jego wydania. Okoliczność zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej przez A. B. z dniem 1 grudnia 2025 r. po wydaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena zaskarżonego aktu jest bowiem dokonywana według stanu prawnego i faktycznego z daty jego wydania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę jako niezasadną. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.