III SA/Gd 462/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na uchwałę Sejmiku Województwa[...] z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. "A" w G. zwróciła się do Sejmiku Województwa z wnioskiem o wyrażenie w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym województwa – P. Z., bez zachowania okresu wypowiedzenia na podstawie przepisu art. 52 ust. 1 pkt 1 k.p. z powodu ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych. Ciężkie naruszenia obowiązków pracowniczych przez ww. polegało na działaniu na szkodę Pracodawcy, w szczególności na: * zaoferowaniu nieograniczonemu kręgowi pracowników Pracodawcy pomocy w inicjowaniu i prowadzeniu sporów sądowych z Pracodawcą, co stanowi realne zagrożenie interesów Pracodawcy; * wykorzystaniu służbowej skrzynki pocztowej dla celów niezwiązanych z działalnością zawodową i z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie wewnętrznych przepisów Pracodawcy; * zamiarze wykorzystania mienia Pracodawcy na cele nie związane z działalnością Pracodawcy, tj. korzystania z telefonu służbowego, skrzynki mailowej oraz pomieszczeń Pracodawcy na cele związane z oferowaniem oraz świadczeniem na rzecz obecnych oraz byłych pracowników firmy usług zastępstwa procesowego w sporze z Pracodawcą; * zamiarze załatwiania w czasie pracy i w siedzibie Pracodawcy spraw niezwiązanych z działalnością zawodową, * zamiarze wykorzystywania między innymi informacji i wiedzy uzyskanej na temat zasad funkcjonowania zakładu pracy, podczas wykonywania stosunku pracy łączącego pana P. Z. z Pracodawcą, przeciwko Pracodawcy, co realnie zagraża interesowi Pracodawcy, a tym samym interesowi całego zakładu pracy. Uzasadniając złożony wniosek pracodawca wskazał, że P. Z., który był zatrudniony w "A" na stanowisku Główny Specjalista ds. Wsparcia Organizacji, zamierzał wykorzystywać mienie Pracodawcy w celu prowadzenia swojej prywatnej działalności, całkowicie niezwiązanej z obowiązkami wynikającymi z jego stanowiska służbowego. Przejawiało się to między innymi w udostępnianiu przez niego numeru telefonu służbowego, jako kontaktowego, w korespondencji mailowej skierowanej do pracowników Pracodawcy, w której oferował on im swoje usługi jako pełnomocnika procesowego, przesyłaniu ofert zastępstwa procesowego za pomocą skrzynki mailowej Pracodawcy oraz wskazywaniu pomieszczeń należących do Pracodawcy jako miejsca kontaktu z potencjalnymi mocodawcami. Ponadto P. Z. oferował swoje usługi jako pełnomocnika przede wszystkim w sporach z Pracodawcą. Powoływał się również na swoje doświadczenie i wiedzę zebrane podczas swojej dotychczasowej działalność zawodowej, a więc również wiedzę zdobytą podczas zatrudnienia u Pracodawcy, co świadczy o jego zamiarze bezpośredniego działania na jego szkodę. Działania te stanowiły ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych w szczególności obowiązku dbałości o dobro zakładu pracy oraz realnie zagrażało jego interesom, co uniemożliwia dalsze zatrudnianie go w firmie. W związku z zaistnieniem ww. przesłanek konieczne jest rozwiązanie z P. Z. stosunku pracy z winy pracownika bez zachowania terminu wypowiedzenia. Uchwałą Nr [...] z dnia 24 lutego 2014 r. Sejmik Województwa, działając na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) odmówił wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym województwa P. Z. zatrudnionym w "A" w G.. W uzasadnieniu podjętej uchwały Sejmik Województwa powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że powód rozwiązania stosunku pracy z radnym był niekonkretny i lakoniczny. Naruszał obowiązujące przepisy prawa pracy dotyczące rozwiązania stosunków pracy bez wypowiedzenia w trybie art. 52 k.p. W związku z tym Sejmik nie znalazł wystarczającego uzasadnienia do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym P. Z.. Pismem z dnia 10 marca 2014 r. "A" w G. wezwał Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnej odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z ww. radnym. Następnie w dniu 13 maja 2014 r. do Sejmiku Województwa wpłynęła, nadana za pośrednictwem poczty w dniu 9 maja 2014r., skarga na ww. uchwałę Nr [...]. W skardze wniesiono o uchylenie podjętej uchwały zarzucając: - naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że powód rozwiązania stosunku pracy z radnym narusza obowiązuję przepisy prawa pracy dotyczące rozwiązywania stosunku pracy bez wypowiedzenia w trybie art. 52 k.p. oraz że jest on lakoniczny i niekonkretny, - niewskazanie powodów odmawiających udzielenia zgody na rozwiązanie z radnym umowy o pracę, - nieuwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała Sejmiku jest sprzeczna z ustawą o samorządzie województwa, albowiem Sejmik przy jej podejmowaniu w sposób nieuzasadniony powiązał zamiar rozwiązania stosunku pracy z P. Z. z wykonywanym przez niego mandatem radnego Sejmiku. Uzasadnienie nie wskazuje konkretnych powodów, dla których odmówił on wyrażenia zgody na zakończenie stosunku pracy z pracownikiem przez skarżącą Spółkę. Skarżący twierdził, że P. Z. działał na szkodę pracodawcy i dlatego został zwolniony z obowiązku świadczenia pracy. Wskazując na art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa podano, że przepis ten chroni radnego przed rozwiązaniem jego stosunku pracy wyłącznie wskutek okoliczności wynikających z wykonywania mandatu. Literalne brzmienie drugiego zdania art. 27 ust. 2 ww. ustawy dawało podstawę do sformułowania a contrario wniosku, że sejmik województwa nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem tej ochrony jest przede wszystkim zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. W ocenie Skarżącego P. Z. ciężko naruszył obowiązki pracownicze. Wysłana przez niego poczta nie miała ani charakteru służbowego, ani też nie służyła do korespondencji związanej z zakresem obowiązków służbowych. Przeciwnie posłużyła ona do załatwiania prywatnych interesów pracownika wśród pracowników "A" Co więcej P. Z. nie uzgadniał z pracodawcą wykorzystania pomieszczeń pracodawcy do tego typu celów. Zrobił to zatem umyślnie i nie otrzymawszy żadnej zgody ze strony "A" W ocenie skarżącego było to duże nadużycie, albowiem pracownik nie miał uprawnienia do posłużenia się jakimkolwiek ze wskazanych narzędzi służących do komunikacji, ani wykorzystania pomieszczenia służbowego do celów innych niż związane z wykonywaniem przez niego obowiązków służbowych. Pracownik zatem nie zastosował się do zakazu wynikającego z obowiązującego u pracodawcy aktu prawa pracy. Skarżący twierdził, że pracodawcy przysługiwało uprawnienie do skorzystania z art.52 k.p.. P. Z. naruszył bowiem obowiązki pracownicze wysyłając maila z dnia 06 lutego 2014 roku, albowiem pracodawca nie toleruje nadużywania uprawnień podmiotowych przez pracowników, a po drugie zachowanie to naruszało przepisy prawa pracy. W związku z tym zasadne było postawienie pracownikowi zarzutów opartych na zamiarze podjęcia ewentualnych działań w imieniu i na rzecz współpracowników, tj. zamiarze wykorzystania mienia Pracodawcy na cele niezwiązane z działalnością Pracodawcy; zamiarze załatwiania w czasie pracy i w siedzibie Pracodawcy spraw niezwiązanych z działalnością zawodową. Podczas oceny tego zachowania pracodawca brał pod uwagę realne zagrożenie interesów pracodawcy. Takie zachowanie było sprzeczne z interesem pracodawcy oraz zagrażało temu interesowi, który nie może być rozpatrywany wyłącznie w aspekcie ekonomicznym. Interesem pracodawcy jest również ochrona takich wartości jak: przestrzeganie regulaminu miejsca pracy, dbałość o mienie o realizację nałożonych reguł i obowiązków. Dalej podano, że rozwiązanie umowy o pracę z P. Z. nie pozostawało w związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego Sejmiku. Pracodawca w żaden sposób nie uniemożliwiał mu wykonywania czynności związanych z mandatem radnego. Dlatego powoływanie się na art.27 ust.2 zdanie 2 ustawy o samorządzie województwa było nieuprawnione. Skarżąca Spółka podała, że uchwała Sejmiku w żaden prawny sposób nie argumentuje decyzji odmawiającej udzielenia zgody na rozwiązanie z P. Z. stosunku pracy. Ponadto jest ona nierzetelna i nie wskazuje motywów, jakimi się kierował Sejmik odmawiając wydania zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym. Zdaniem skarżącego organ uchwałodawczy, odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, winien wskazać, jakich wartości chroni, i jaki mają one związek z wykonywaną przez radnego funkcją. Organ natomiast nie wskazał jakie konkretne przepisy prawa pracy ma naruszać "A" oraz oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych, które powstały na skutek nieuwzględnienia nadesłanych przez skarżącego dokumentów. W związku z powyższym uznano, że P. Z. naruszył rażąco przepisy prawa pracy, obowiązujące u pracodawcy, co uzasadniało wypowiedzenie stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie skargi. Organ wskazał, że w sprawie zostało przeprowadzone szczegółowe postępowanie wyjaśniające. Natomiast skarżący nie przedstawił rzetelnych dowodów uzasadniających jego wniosek. W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2014r. uczestnik postępowania P. Z. wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia żądania o oddalenie skargi w całości. W całości poparł twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Twierdził, że z dniem rozwiązania umowy o pracę skarżący utracił interes prawny w żądaniu od organu wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy. Wyjaśnił, że istnienie stosunku pracy między pracodawcą, a pracownikiem-radnym jest warunkiem oparcia interesu prawnego pracodawcy na normie określonej w art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Uznał zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, jak stanowi art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dokonana w oparciu o ww. kryterium prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą złożenia skargi w niniejszej sprawie był art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596), dalej zwanej " ustawą". Regulacje te stanowią, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (art. 90 ust. 1). Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1). Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała stanowi czynność prawną, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, a tym samym możliwe jest jej zaskarżenie do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 306/11, LEX Nr 1136685, wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., II OSK 1619/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej kolejności należy wskazać, że poddając skargę wstępnemu badaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało bowiem wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący – "A" w G., skierował do Sejmiku Województwa w dniu 12 marca 2014 r. Następnie w dniu 13 maja 2014 r. "A" za pośrednictwem Sejmiku Województwa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jak wynika z brzmienia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy, do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz co jest istotnym - naruszenie prawem chronionego interesu. Wnosząc więc skargę na podstawie tego przepisu ustawy należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też wykazać jego naruszenie. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu województwa jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Nie wystarczy bowiem wykazać w takim przypadku istnienia legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.. Powołane wyżej przepisy art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy zaostrzają bowiem - w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej - rygory związane z wnoszeniem skarg. Legitymacja procesowa w sprawach ze skarg na uchwały organu województwa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada w pierwszej kolejności na Sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu województwa, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie. Przechodząc dalej - to pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Zaskarżając więc uchwałę w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy trzeba dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak wskazuje się w literaturze prawa, to skarżący musi udowodnić, że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, czyli że uchwała naruszając prawo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację (vide: W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007 r., str. 715). Ponadto zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury to skarżący musi wykazać się zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995r., sygn. akt II SA 1934/95, Wokanda 1996/4 str. 40, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 281/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując powyższe rozważania należy podnieść, że na skarżącej ciążył obowiązek wykazania: po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku; po drugie - istnienie naruszenia interesu prawnego w dacie wnoszenia skargi. W ocenie Sądu, analiza wniesionej skargi, nie pozwala na uznanie, aby przedmiotowy obowiązek został przez podmiot skarżący spełniony. Przedmiotem uchwały Sejmiku Województwa było wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym województwa P. Z. zatrudnionym w "A" w G.. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. Zauważyć należy, że w skardze, jako podstawę prawną jej wniesienia wskazano wyłącznie art. 50 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.. Uwadze skarżącej umknął natomiast fakt, że podstawą złożenia skargi w niniejszej sprawie był art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust 1 ustawy o samorządzie województwa. Na skutek tego skarżąca, powołując się na legitymację skargową określoną w art. 50 p.p.s.a., skupiła się w skardze na wykazaniu, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, w tym powołanego wcześniej art. 27 ust. 2 ustawy, nie wykazując przy tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Tymczasem w orzecznictwie wskazuje się, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, co musi wykazać podmiot wnoszący skargę (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/4, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009/11). Kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być zatem podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego uchwałę. Zauważyć należy również, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca rozwiązała z dniem 5 marca 2014 r. umowę o pracę z P. Z., zatem w momencie wniesienia skargi (9 maja 2014r. ) nie istniała już żadna więź prawna łącząca radnego ze skarżącą. Tymczasem to łączący ww. podmioty stosunek pracy dawał skarżącej legitymację do wystąpienia do sejmiku województwa z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym sejmiku, co wynika z treści art. 27 ust. 2 ustawy. Tym samym, wskutek ustania tej więzi skarżąca utraciła też legitymację skargową opartą na interesie prawnym (v. art. 50 p.p.s.a.) i nie posiadała jej w momencie wnoszenia skargi do Sądu. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała istnienia legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 24 lutego 2014 r. Ustalenie braku legitymacji skargowej skarżącej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). Z wszystkich tych przyczyn, stwierdzając brak legitymacji skargowej "A" w G. w niniejszej sprawie, Sąd oddalił jej skargę, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.