III SA/Gd 490/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 30 marca 2022 r. nr XLV/564/2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miejskiej Starogard Gdański na rzecz skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Gd 490/22 UZASADNIENIE Pismem z dnia 8 października 2021 r. G. Spółka z o.o. z siedzibą w G. zwróciła się do Rady Miasta Starogard Gdański o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J. K. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez J. K. mandatu radnego. Są nią natomiast zmiany organizacyjne pracodawcy i wynikająca z nich likwidacja stanowiska pracy Kierownika Działu Planowania, zajmowanego dotychczas przez radnego. W październiku 2020 r. doszło bowiem do likwidacji jednostek organizacyjnych funkcjonujących dotąd w strukturze pracodawcy, takich jak Dział Mechaniczny, Dział Elektroenergetyczny, Dział Automatyki a także Dział Planowania, którym dotychczas kierował J. K. Likwidacja jednostek organizacyjnych spowodowała likwidację przyporządkowanych im stanowisk pracy, w tym stanowiska Kierownika Działu Planowania. Wskutek zmian rozwiązano stosunki pracy z 10 pracownikami zakładu spółki. Wobec likwidacji stanowiska pracy radnego i brakiem utworzenia jego odpowiednika odpowiadającego kompetencjom i zadaniom pracownika dalsze zatrudnianie J. K. straciło rację bytu. Jest on ostatnim pracownikiem zakładu pracodawcy objętym zmianami organizacyjnymi, z którym dotychczas nie rozwiązano stosunku pracy. Uchwałą z dnia 30 marca 2022 r. nr XLV/564/2021 Rada Miasta Starogard Gdański, działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559; dalej powoływanej jako "u.s.g."), odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J. K. zatrudnionym w G. Spółka z o.o. z siedzibą w G. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada powołała komisję doraźną, której ustalenia wzięto pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Komisja ta stwierdziła, że pracodawca jeszcze w 2020r. zwracał się do rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J. K. Wskazywane wówczas zarzuty dotyczyły naruszania przez radnego obowiązków pracowniczych. Rada uznała wówczas, że zarzuty te nie zostały przez pracodawcę udowodnione i odmówiła wyrażenia zgody. Wyrok WSA w Gdańsku stwierdzający nieważność podjętej w tym zakresie uchwały został zaskarżony przez Gminę do NSA i skarga kasacyjna dotychczas nie została rozpoznana. Zdaniem Rady, zmiana organizacyjna, na którą powoływał się wnioskujący pracodawca J. K. sprowadzały się do zmiany nazwy jednostki nadrzędnej, a zadania i obowiązki pozostały te same. Zmieniły się jedynie osoby za nie odpowiedzialne, co pozwoliło na dokonanie zwolnień poszczególnych pracowników i zatrudnienie innych osób. Likwidacja jednostek organizacyjnych Działu Mechanicznego, Działu Elektroenergetycznego, Działu Automatyki oraz kierowanego przez radnego J. K. Działu Planowania polegały na przeniesieniu zadań i obowiązków z tych jednostek do Wydziału Utrzymania Ruchu, co oznacza, że zmianie uległa jedynie nazwa jednostki organizacyjne, podczas gdy zadania i obowiązki pozostały te same. Rada przedstawiła w uzasadnieniu uchwały prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. daje radzie gminy swobodę uznania co do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w przypadkach innych niż wówczas, gdy to rozwiązanie ma związek z wykonywaniem mandatu radnego. W tym bowiem jedynie przypadku rada jest zobligowana, by zgody odmówić. Rada uznała za zasadną odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J. K. uznając, że wymaga tego zasada szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, która znajduje swe uzasadnienie w konieczności zapewnienia radnemu jak najbezpieczniejszego i najskuteczniejszego sprawowania jego mandatu. G. Spółka z o.o. z siedzibą w G. zaskarżyła wyżej wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie art. 25 ust. 2, art. 89 ust. 1 i 1a, ewentualnie art. 91 ust. 1 u.s.g., a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz wskazując, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny i uprawnienie skarżącej, pozbawiając ją możliwości skorzystania z prawa rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem poprzez wypowiedzenie (art. 32 § 1 Kodeksu pracy), co uzasadnia istnienie po stronie skarżącej spółki jako pracodawcy legitymacji do zaskarżenia uchwały. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że przyczyną zamierzonego rozwiązania stosunku pracy z J. K. są okoliczności związane ze zmianami organizacyjnymi w zakładzie skarżącej, które nie pozostają w żadnym związku ze sprawowaniem przez pracownika funkcji radnego. Związek taki nie został wykazany w uzasadnieniu skargi. Zaakceptowanie wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. prezentowanej przez radę prowadziłoby do stworzenia szczególnie uprzywilejowanej kategorii pracowników, których przywileje nie pozostawałyby w związku z wykonywaniem przez nich mandatu radnego. Ponadto Rada podjęła uchwałę po upływie 30-dniowego terminu przewidzianego w przepisach art. 89 ust. 1 i 1a, ewentualnie w art. 91 u.s.g. Tym samym, jeśli przyjąć, że upływ terminu skutkował wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to późniejsza uchwała w tej sprawie podjęta została z naruszeniem przepisów prawnych i jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że okoliczności wymienione we wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie zostały przez skarżącą udowodnione, ani też uprawdopodobnione. Skarżąca nie przedstawiła też żadnych dowodów na podejmowanie przez nią jakichkolwiek czynności dyscyplinujących pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powyższa regulacja wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym zarówno omawianej regulacji prawnej jak i podobnych regulacji znajdujących się w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa występuje rozbieżność interpretacyjna. W przeszłości prezentowane było stanowisko zgodnie z którym, co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady, a jedynie w sytuacji, gdy rada uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2006 r.; sygn. akt II OSK 194/06; z dnia 18 września 2008 r.; sygn. akt II OSK 952/08; z dnia 5 czerwca 2014 r.; sygn. akt II OSK 3133/13). Ten kierunek w orzecznictwie uległ jednak zmianie i można obecnie uznać za dominujący odmienny pogląd prawny, który w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Pogląd ten sprowadza się do przyjęcia, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może zatem odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4443/21; wyrok NSA z 31 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3615/21). Akceptacja stanowiska prezentowanego przez Radę Miasta Starogard Gdański prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych w stosunku do innych pracowników, kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, także gdyby nie miało ono w istocie żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Tymczasem ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie wyłącznych okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też i to, że radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2018 r.; sygn. akt II OSK 2532/17). W rozpoznawanej sprawie z wniosku skarżącej spółki o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J. K. nie wynika, by przyczyną tej czynności miały być jakiekolwiek zdarzenia, czy działania radnego mające związek z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Także zaskarżona uchwała nie wskazuje na takie okoliczności, podkreślając jedynie, że reorganizacja struktury zakładu prowadzonego przez skarżącą spółkę miała doprowadzić do zwolnienia pewnej grupy pracowników i zatrudnieniu w ich miejsce innych. Uzasadnienie rozwiązania stosunku pracy z J. K. przez skarżącą spółkę może być w tych okolicznościach zbadane z punktu widzenia zgodności z prawem pracy w postępowaniu przed sądem powszechnym – sądem pracy na zasadach ogólnych jeśli pracownik wystąpi ze stosownym powództwem. Natomiast zaskarżona uchwała nie wskazuje w żadnej mierze argumentów związanych z mandatem radnego, które miałyby lec u podstaw rozwiązania z nim stosunku pracy. Rada krytycznie odnosi się w niej do zmian organizacyjnych w zakładzie pracy, które stały się przyczyną zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym J. K., podnosząc, że zmiany te są jedynie pretekstem dla dokonania zmian kadrowych. Rada nie neguje zarazem i tego, że także i inni pracownicy (nie będący radnymi) zostali zwolnieni w związku z tą reorganizacją. Rada podkreśla w uzasadnieniu uchwały odmienną, uznawaną przez siebie za właściwą, wykładnię art.25 ust. 2 u.s.g., której rozpoznający sprawę sąd nie podziela, zgodnie z którą nie jest obligatoryjne dla zastosowania szczególnej ochrony radnego opartej na art. 25 ust. 2 u.s.g. wykazanie związku przyczynowego między wykonywaniem przez niego mandatu i rozwiązaniem stosunku pracy. Działalność publiczna J. K. ani w świetle wniosku, ani uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie jawi się jako czynnik wpływający na zamiar skarżącej spółki, by rozwiązać z nim stosunek pracy. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Starogard Gdański została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g., Sąd stwierdził jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania w kwocie obejmującej uiszczony przez skarżącą spółkę wpis sądowy w kwocie 300 zł. oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Rada Miasta Starogard Gdański ponownie rozpatrując wniosek skarżącej spółki o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J. K., jest zobligowana do uwzględnienia wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. dokonanej przez Sąd. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie (orzeczenia.nsa.gov.pl).