III SA/Gd 497/17

Dnia 28 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2016 r. Starosta [...] podjął z urzędu zawieszone w dniu 24 listopada 2016 r. postępowanie w sprawie skierowania J. G. na badania psychologiczne, sprawdzenie kwalifikacji i zatrzymanie prawa jazdy w związku z przekroczeniem liczby punktów karnych kierowcy. Jako podstawę wydania postanowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5, art. 123 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.) W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 22 grudnia 2016 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynęła informacja z Komendy Wojewódzkiej Policji [...] w sprawie podtrzymania wniosku o sprawdzenie kwalifikacji i skierowania na badania psychologiczne J. G. w związku z przekroczeniem liczby punktów karnych. Organ wskazał, że "dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe"(?), wobec czego orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania. W pouczeniu wskazano, że: "na niniejsze postanowienie służy zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] za pośrednictwem Starosty [...] w terminie 7 dni od daty doręczenia". Odnosząc się do ww. postanowienia, w piśmie z dnia 5.01.2017 r.(data wpływu do organu I instancji) J. G. napisał, że nie zgadza się z ilością otrzymanych (przypisanych) punktów karnych. Wyjaśnił, że w piśmie dotyczącym sprawy sądowej za popełnienie wykroczenia nie otrzymał żadnej informacji o punktach, które wpisano na jego konto po stwierdzeniu przez Sąd jego winy (chociaż jest niewinny). Tym samym był przekonany, że nie przekroczył dopuszczalnej liczby punktów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] do którego przesłano akta z wyżej opisanym pismem, uznając je za zażalenie, wezwało J. G. do wyjaśnienia, czy pismo z dnia 2.01.2017 r .jest zażaleniem na postanowienie Starosty [...], czy "innym żądaniem". Na wezwanie organu odwoławczego J. G. nie odpowiedział. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 97 § 2, art. 101 kpa stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie było zawieszone z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym było potwierdzenie przez Komendanta Policji ilości punktów karnych skarżącego, wpisanych do ewidencji za popełnione wykroczenia w ruchu drogowym. Skoro zagadnienie to zostało przez Komendanta Policji wyjaśnione, zasadnie organ I instancji podjął postępowanie w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 kpa, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 – 4 kpa, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Jednakże z uwagi na dyspozycję art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stornie zażalenie. Oznacza to, a contrario, że na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Z tego względu Kolegium uznało, że wniesienie zażalenia w tej sprawie było niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. G. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], a przede wszystkim - o ponowne zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wyjaśnienia okoliczności co do prawomocności wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w S. z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt [...]. Skarżący oświadczył, że nie popełnił przypisanego mu wykroczenia i wydany wyrok karny jest bezpodstawny i niesprawiedliwy. Jednocześnie – organy administracji wadliwie przyjęły, że ww. wyrok uprawomocnił się, podczas gdy skarżącemu nigdy tego wyroku nie doręczono, a skarżący dowiedział się o jego istnieniu dopiero w postępowaniu wykonawczym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, ponownie podkreślając, że w myśl art. 97 § 2 kpa w zw. z art. 142 kpa, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niezaskarżalne. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że - wbrew stanowisku skarżącego - istniały podstawy do podjęcia postępowania w niniejszej sprawie. Komendant Policji w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. wyjaśnił bowiem wątpliwości dotyczące ustalenia ostatecznej liczby punktów karnych, uzyskanych przez skarżącego na podstawie powołanego wyżej wyroku Sądu Rejonowego w S. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej; natomiast zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono wad powodujących konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, wydane w toku wstępnego postępowania, kiedy to organ odwoławczy ustalał możliwość zaskarżenia oraz zachowanie warunków formalnych przez składającego zażalenie, nie wnikając na tym etapie postępowania w meritum sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi m.in. art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei stosownie do art. 144 k.p.a. przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio do zażaleń. Stosownie zaś do zasady wyrażonej w art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z powyższych przepisów wynika, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wymienione w k.p.a. Jeżeli zatem przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to środek ten nie przysługuje. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r.,: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Redakcja tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przedmiotem zażalenia może być jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia. Wolą ustawodawcy, postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, są niezaskarżalne - nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji tego artykułu dokonaną ww. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., było pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2148/11; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2410/10). Ze względu na to, że postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania zawiera błędne pouczenie, że na postanowienie to służy stronie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji (postanowieniu) co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niemniej jednak stwierdzić równocześnie należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nie przewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie nie stwarza dla skarżącego prawa do wniesienia zażalenia, gdy jest ono niedopuszczalne z mocy prawa. Tym samym błędne pouczenie organu I instancji pozostaje bez wpływu na podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozstrzygnięcie, które należy uznać za prawidłowe. Postanowienie organu I instancji, które zakwestionował skarżący, ma bowiem niezaskarżalny charakter. W okolicznościach faktycznych sprawy i w związku z zarzutami podniesionymi w skardze należy również wyjaśnić dwie kwestie: uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], mimo pierwotnych wątpliwości, pisma skarżącego z dnia 5.01.2017 r. za zażalenie na postanowienie organu I instancji sąd uznał za prawidłowe, bowiem otworzyło to skarżącemu możliwość kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji w dalszym postępowaniu, włącznie z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Wniosków skargi, w szczególności – o nakazanie organom ponownego zawieszenia postępowania – sąd nie mógłby uwzględnić nawet wówczas, gdyby uznał jej zasadność. Gospodarzami postępowania administracyjnego, władnymi do podejmowania rozstrzygnięć, są prowadzące je organy. Po wtóre, co najbardziej istotne w tej sprawie, kontrolując zaskarżone do sądu postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, sąd nie jest uprawniony do badania sprawy ad meriti, gdyż granice sprawy sądowoadministracyjnej zakreślone są granicami zaskarżonego aktu (czyli – w tej sprawie – postanowienia Samorządowego Kolegium odwoławczego [...] o niedopuszczalności zażalenia), co wynika z przywołanego na wstępie art. 134 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę, jako bezzasadną, oddalił.