III SA/Gd 536/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 marca 2021 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia 29 grudnia 2020 r., nr (...), odmawiającą A.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą A.M.. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że A.P. wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zwróciła się o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym A.M., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W., z dnia 16 czerwca 2015 r., o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Z orzeczenia wynika, że jej niepełnosprawność istnieje od 18 - go roku życia. Organ wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia przesłanek pozytywnych występujących w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. 2020 poz. 111 - dalej zwanej jako: "u.ś.r."), jednakże ograniczone jest ono przesłankami negatywnymi, których wystąpienie powoduje, że prawo do świadczenia nie przysługuje. Ponadto przesłanki określone we wskazanych przepisach są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione zostało od ich łącznego spełnienia. A.M. jest panną, nie ma dzieci, choruje na stwardnienie rozsiane, nie mówi, porozumiewa się za pomocą wzroku, jest osobą leżącą i pampersowaną oraz cewnikowaną. Dwa razy dziennie jest wysadzana na wózek inwalidzki. Jest całkowicie uzależniona od osoby drugiej, wymaga żywienia dojelitowego przez PEG, przyjmuje stałe leki i jest pod kontrolą lekarzy specjalistów. Organ wymienił także szczegółowo czynności sprawowane w ramach opieki nad niepełnosprawną A.M. Organ wskazał, że rodzice A.M. z uwagi na wiek (matka I.M. - 67 lat, ojciec J.M. - 72 lata) oraz pogarszający się ich stan zdrowia nie są w stanie sprawować stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką. Rodzice posiadają prawo do emerytury i nie legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności, jednak mają zamiar zwrócić się z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności z powodu występujących u nich przewlekłych chorób. I.M. choruje na cukrzycę i nadciśnienia, przyjmuje stale leki. J.M. choruje z powodu astmy oskrzelowej i nadciśnienia. Obydwoje rodzice są pod kontrolą Poradni Ogólnej NZOZ w L., a J.M. także pod kontrolą Poradni Urologicznej oraz Poradni Chorób Płuc w Szpitalu w W.. W przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2020 r. rozmowie telefonicznej I. i J.M. potwierdzili fakt sprawowania stałej opieki przez A.P. nad niepełnosprawną A.M.. A.P. zamieszkuje w tym samym budynku co A.M., od wielu lat pomagała rodzicom w opiece nad siostrą. Gdy pracowała zawodowo udzielała pomocy po powrocie z pracy. Została przeszkolona przez lekarza do prawidłowego obsługiwania respiratora, którego stosowania wymaga chorująca na stwardnienie rozsiane A.M.. A.P. opiekowała się siostrą również podczas urlopu macierzyńskiego oraz podczas pobierania zasiłku macierzyńskiego do 31 sierpnia 2019 r. W większym zakresie opiekę sprawuje ona od momentu przejścia I.M. na emeryturę, z uwagi na pogarszający się stan zdrowia rodziców. W okresie od 4 lutego 2020 r. do 22 marca 2020 r. A.P. pracowała na umowę zlecenie, jednak zrezygnowała z tej pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad siostrą. I.M. oświadczyła, że wraz z mężem nie jest w stanie sprawować opieki nad obłożnie chorą córką A.M., gdyż sami są mocno schorowani. Z danych znajdujących się w rejestrach ośrodka wynika, iż w okresie od 16 kwietnia 2010 r. do dnia 1 grudnia 2013 r. (tj. do czasu uzyskania świadczenia emerytalnego) niepełnosprawną A.M. opiekowała się matka I.M. oraz była z tego tytułu uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe, organ stwierdził, że A.P. należy do grona osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Opieka sprawowana przez nią nad niepełnosprawną siostrą ma charakter stały. Udokumentowane okresy zatrudnienia A.P. świadczą o wystąpieniu związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad siostrą A.M.. W ocenie organu przewlekłe choroby rodziców nie stanowią jednak okoliczności wyłączających możliwość sprawowania przez nich opieki nad córką, bowiem nie są osobami leżącymi. Koniecznym jest, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Według organu brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności I. i J.M. uniemożliwia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą A.M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że ustawowa konstrukcja przyznania świadczenia osobom, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w przypadku braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności rodziców osoby niepełnosprawnej. W ocenie Kolegium materiał dowodowy sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że rodzice niepełnosprawnej A.M. nie są w stanie sprawować nad nią opieki. Przewlekłe choroby (nadciśnienie, cukrzyca, astma) nie stanowią tego rodzaju dolegliwości zdrowotnych, które uniemożliwiałby opiekę na niepełnosprawną córką. Ponadto w sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 1 a u.ś.r. i jednocześnie uzasadniające przyznanie świadczenia skarżącej. A.P. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj art. 17 ust 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust 1 a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez rodziców niepełnosprawnej, którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj art. 7,77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy rodzice niepełnosprawnej ze względu na swój wiek jak i stan zdrowia są w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawną córką. Wskazano w skardze, że wykładnia językowa art. 17 ust 1 a u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a- c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami. Zgodnie zaś z ust. 1a powołanego przepisu, świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji problem prawny, którego rozstrzygnięcie było konieczne w niniejszej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności rodziców osoby wymagającej opieki w każdym przypadku eliminuje z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwo faktycznie sprawujące opiekę. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. np. wyroki z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 682 z późn. zm.), powoływanej dalej jako k.r.o. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Błędna jest zatem wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., która wyklucza siostrę osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki, z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy rodzice nie mogą wprawdzie wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia, lecz nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje siostra osoby niepełnosprawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16). Z wywiadu środowiskowego wynika, że opieka nad A.M. cierpiącą na stwardnienie rozsiane oznacza pielęgnację dorosłej osoby wymagającej całodobowej opieki, karmienia dojelitowego, pielęgnacji w zakresie higieny i potrzeb fizjologicznych, stosowania respiratora. W świetle przedstawionej wyżej interpretacji art. 17 u.ś.r. wymagało zatem jednoznacznego ustalenia, czy rodzice niepełnosprawnej siostry skarżącej, przy uwzględnieniu ich wieku i stanu zdrowia, są w stanie wykonywać opiekę wymaganą z uwagi na aktualny stan zdrowia A.M.. Oceny takiej powinny były dokonać rozpatrujące sprawę organy administracji, opierając się na wywiadzie środowiskowym i innych dowodach, m.in. dokumentach dotyczących stanu zdrowia rodziców niepełnosprawnej A.M.. Orzekające w sprawie organy nie dokonały jednak w tym zakresie niezbędnych ustaleń. Organ I instancji wskazał (str. 3 decyzji), że wprawdzie rodzice A.M. chorują przewlekle lecz "nie są osobami leżącymi" a zatem ich choroby nie wyłączają możliwości sprawowania opieki nad córką. Organ odwoławczy zaś stwierdził, że "choroby przewlekłe (nadciśnienie, astma i cukrzyca) nie uniemożliwiają opieki nad niepełnosprawną córką". Oceny takiej nie sposób zaakceptować, gdyż jest ona gołosłowna i oderwana od konkretnych okoliczności sprawy, związanych z zakresem opieki której wymaga A.M. jako osoba leżąca, niezdolna do sygnalizowania swych potrzeb, karmiona dojelitowo i korzystająca z respiratora. Budzi zdumienie stwierdzenie organu I instancji, że zdolność do sprawowania opieki nad osobą pozostająca w takim stanie mają także osoby schorowane przewlekle o ile nie są "leżące". Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem zarówno prawa materialnego – błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1 a u.ś.r. jak i przepisów postępowania - art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi w całości. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawione powyżej stanowisko Sądu. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).