III SA/Gd 555/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. W dniu 6 września 2017 r. W. G. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej powstałych dnia 11-12 sierpnia 2017 r. na odbudowę budynku mieszkalnego w kwocie 200.000,00 zł. W uzasadnieniu żądania strona wskazała, że budynek mieszkalny nie nadaje się całkowicie do mieszkania, zaś dotychczas w ramach pomocy na zaspokojenie potrzeb życiowych otrzymała 18.000,00 zł. Decyzją z dnia 9 października 2017 r., nr [...] Burmistrza B. przyznał W. G. zasiłku celowego dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. z przeznaczeniem na remont budynku lub lokalu mieszkalnego położonego w W. w wysokości 81.000,00 zł. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 listopada 2017r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Burmistrz B., na podstawie przeprowadzonego postępowania i po ponownym przeanalizowaniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, decyzją z dnia 12 lutego 2018r., nr [...] przyznał W. G. zasiłku celowego dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej z przeznaczeniem na odbudowę budynku mieszkalnego położonego w W. w wysokości 81.000,00 zł. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności oraz na poczet przyznanego świadczenia zaliczył kwotę wypłaconą w dniu 9 października 2017 r. zgodnie z uchyloną decyzją z dnia 9 października 2017 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. G. domagając się przyznania zasiłku celowego w kwocie 180.000,00 zł, argumentując zasadność przyznania zasiłku w tej wysokości w obszernym odwołaniu. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Na podstawie zaś art. 40 ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 ustawy). Kolegium odnosząc się do treści wniesionego odwołania podkreśliło, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a wytyczne MSWiA to zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Świadczenie pieniężne, którego domaga się strona, nie zostało uregulowane w sposób odrębny jako świadczenie szczególne, przysługujące osobom dotkniętym klęską żywiołową lub ekologiczną ale unormowane zostało w ustawie o pomocy społecznej jako określony rodzaj zasiłku celowego (art. 40 ust. 2 powołanej ustawy). Z tego powodu przy rozpatrywaniu spraw tego rodzaju pomocy mają zastosowanie zawarte w tej ustawie normy o charakterze ogólnym. Dokonując oceny dopuszczalności i potrzebę przyznania świadczenia z pomocy społecznej organ jest zobowiązany do respektowania ogólnych zasad przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, w tym określonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy. Pomoc społeczna nie ma charakteru instytucji ubezpieczeniowej; jest natomiast instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie pomocy na pokrycie tych strat mają zastosowanie zawarte w ustawie normy o charakterze ogólnym. W przypadku zasiłku celowego (art. 40 ustawy o pomocy społecznej) oznacza to, że istnieje potencjalna możliwość wsparcia ze strony Państwa, które wprawdzie jednak nie rozwiąże w całości trudnej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2358/11, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomoc społeczna nie ma stanowić odszkodowania ze strony Państwa z tytułu doznanych strat, ma zaś służyć poszkodowanym w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. W ocenie organu niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest, że zdarzenie, jakie zaistniało dnia 11 sierpnia 2017 r. było zdarzeniem losowym - nawałnica. Budynek mieszkalny w miejscowości W. stanowi własność W. G. i uległ zniszczeniu w wyniku huraganu z 11/12 sierpnia 2017r. Organ wyjaśnił, że spójne w zakresie stopnia uszkodzenia pozostają dokumenty sporządzone zaraz po wystąpieniu zdarzenia losowego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r. z dnia 21 sierpnia 2017 r. określająca procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku w 62%, a potem przez Komisję powołaną przez Burmistrza B. (68,5%). Wartość szkody określona została na kwotę 118.031,66 zł. Oględzin dokonywali przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, czyli osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje do oceny rozmiaru szkód. Przedstawiono, że organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na powód odstąpienia przeprowadzenia dowodu: z zeznań świadka S. P., z opinii właściwego biegłego z zakresu budownictwa i wyceny robót budowlanych na okoliczność ustalenia procentowego zakresu zniszczeń/uszkodzeń w wyżej opisanym budynku mieszkalnym Wyjaśnienie organu, Kolegium uznało za wystarczające i nie znalazło podstaw do jego kwestionowania. Przeprowadzono natomiast przesłuchanie strony i świadka A. G.. W toku postępowania ustalono, iż zniszczony dom był ubezpieczony, nastąpiła wypłata odszkodowania w kwocie 14.000 zł, a także otrzymano pomoc finansową i rzeczową od samorządu, osób fizycznych i fundacji zewnętrznych np. w postaci materiałów budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił, iż odrębnymi decyzjami zarówno strona oraz pozostałe 2 gospodarstwa domowe w związku ze zdarzeniem otrzymali pomoc finansową w łącznej kwocie 20.000 zł. Zasiłek celowy pomniejszono o wartość wcześniej udzielonej pomocy finansowej. Kolegium podkreśliło, że dostrzega trudną sytuację w jakiej znalazła się strona w wyniku strat poniesionych w wyniku nawałnicy z dnia 11-12 sierpnia 2017 r. Jak już jednak wskazano, zasiłek celowy jako narzędzie pomocy społecznej nie został ustanowiony w celu przywrócenia stanu sprzed zdarzenia losowego. Ma on na celu zagwarantowanie bytności w warunkach pozwalających na możliwie normalną egzystencję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł W. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm, przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie w sposób całościowy zebranych dowodów i dokonanie ich wadliwej oceny, co skutkowało ustaleniem, że skarżący przezwyciężył trudną sytuację życiową spowodowaną zdarzeniem z dnia 11 sierpnia 2017 r., noszącym znamiona klęski żywiołowej - nawałnicy, bowiem dokonał odbudowy nieruchomości - budynku mieszkalnego, całkowicie zniszczonego w wyniku zdarzenia, podczas gdy, skarżący w związku z dokonaniem odbudowy ww. nieruchomości zaciągnął zobowiązanie wobec wykonawcy, dokonującego odbudowy ww. nieruchomości, w kwocie 470.262,89 zł brutto, którego wysokość znacznie przewyższa wartość otrzymanej przez skarżącego pomocy i odszkodowania; naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie w sposób całościowy zebranych dowodów i dokonanie ich wadliwej oceny, co skutkowało ustaleniem, iż wartość szkody poniesionej przez skarżącego w związku z wystąpieniem zdarzenia, wynosi 118.031,66 zł, podczas gdy sam koszt odbudowy jednego z budynków należących do skarżącego (budynku mieszkalnego - domu jednorodzinnego) wyniósł 470.262,89 zł brutto; naruszenia przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia wszystkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i wyceny robót budowlanych, czego konsekwencją było uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że dokumenty określające stopień zniszczenia/uszkodzenia nieruchomości-budynku mieszkalnego, której prawo własności przysługuje Skarżącemu, powstałego w wyniku wystąpienia w dniu 11 sierpnia 2017 roku zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej - nawałnicy, wynosi 68,5 %, są spójne i zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, podczas gdy w wyniku wystąpienia ww. zdarzenia nieruchomość skarżącego została całkowicie zniszczona i konieczna była jej całkowita odbudowa; naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organy obydwu instancji odstąpiły od przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka S. P. oraz nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i wyceny robót budowlanych na okoliczność ustalenia procentowego zakresu zniszczeń nieruchomości skarżącego. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z postanowieniami zasad udzielania pomocy finansowej, poprzez błędne uznanie, że przyznanie W. G. kwoty 81.000,00 zł stanowi gwarancję zapewnienia rodzinie warunków umożliwiających normalne funkcjonowanie. naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z postanowieniami zasad udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona, określonych pismami Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. (znak [...]) oraz z dnia 29 sierpnia 2017 r. (znak [...]), poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego objawiające się przyznaniem skarżącemu pomocy finansowej (zasiłku celowego) w wysokości niższej niż przewidziana w Zasadach udzielania pomocy finansowej (Załączniku nr 2 do Zasad udzielania pomocy finansowej), tj. pomocy finansowej w wysokości 81.000,00 zł, podczas gdy pomoc przyznana skarżącemu powinna wynieść 180.000,00 zł; W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ I instancji błędnie ustalił przy pomocy Komisji do spraw szacowania strat, powołanej przez Burmistrza B., że zniszczenia/uszkodzenia nieruchomości skarżącego wynoszą 68,5 %. Natomiast, w rzeczywistości nieruchomość skarżącego w wyniku ww. zdarzenia uległa całkowitemu zniszczeniu - nie jest możliwe wyremontowanie czy też częściowe odbudowanie tej nieruchomości, na co również zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze u w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 listopada 2017 r. Powyższe błędne ustalenia organu I instancji w zakresie procentowego uszkodzenia/zniszczenia nieruchomości skarżącego, zaakceptowane w pełni przez organ II instancji, miały wpływ na wynik decyzji. Organy przyznając skarżącemu zasiłek celowy, zobowiązane były kierować się tabelą stanowiącą załącznik do Zasad udzielania pomocy finansowej. Gdyby procentowy udział zniszczenia/uszkodzenia nieruchomości skarżącego został prawidłowo ustalony przez organy - czyli nie mniej niż 93% to zgodnie z ww. tabelą skarżącemu powinien zostać przyznany zasiłek celowy w kwocie 180.000,00 zł (200.000,00 zł pomniejszone o kwotę otrzymanego wcześniej zasiłku celowego w wysokości 20.000,00 zł). Komisją dokonała oceny uszkodzeń/zniszczeń w sposób powierzchowny, tj. uwzględniając jedynie widoczne "gołym okiem" zniszczenia w postaci ubytków powstałych w budynku, nie dokonując oceny pozostałych, nieusuniętych w skutek ww. nawałnicy elementów konstrukcyjnych nieruchomości skarżącego. Przykładowo, Komisja dokonując oceny j uszkodzeń ścian nośnych, przyjęła zniszczenia na poziomie 40%, biorąc pod uwagę, że 60% ścian budynku pozostało niezburzonych. Natomiast, Komisja nie wzięła pod uwagę, że te pozostałe 40% ścian zostało naruszone (jest spękane, nasiąknięte wodą) i nadaje się jedynie do wyburzenia – nie jest możliwe wykorzystanie ich przy odbudowie nieruchomości skarżącego. Komisja całkowicie pominęła przy szacowaniu zniszczeń/uszkodzeń, możliwość przywrócenia funkcjonalności nieruchomości skarżącego sprzed wyżej opisanego zdarzenia. Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że nie ma potrzeby zweryfikowania ustaleń Komisji, a także zgłaszanych przez skarżącego zarzutów co do tych ustaleń, poprzez przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii właściwego biegłego, czym naruszyły - przepis art. 84 k.p.a.. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, gdy wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Ocena zaistniałych uszkodzeń nieruchomości skarżącego oraz kosztów ich odbudowy wymaga wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa i kosztorysowania robót, których w ocenie skarżącego organy niewątpliwie nie posiadają. Opinia biegłego, o której przeprowadzenie wnioskował skarżący, dawałaby podstawę do rzetelnej polemiki z opinią sporządzoną przez Komisję i ewentualnego podważania jej ustaleń. Organ odmawiając przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego zamknął skarżącemu de facto jakąkolwiek możliwość podważenia dokonanych przez siebie ustaleń, co do wielkości zniszczeń nieruchomości i wysokości poniesionej szkody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako - "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Sprawując tego rodzaju kontrolę Sąd sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych według powyżej wskazanych kryteriów wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, które by skutkowało ich uchyleniem. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 12 lutego 2018 r., którą przyznano W. G. (dalej również jako - "skarżący") zasiłek celowy w związku ze zdarzeniem noszącym znamiona klęski żywiołowej w kwocie 81.000,00 zł. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie było decyzją odmawiającą przyznania pomocy. Skarżący nie zgadzał się jednak z wysokością przyznanego zasiłku celowego, która w jego ocenie, była zbyt niska, powinna bowiem wynieść 180.000,00 zł. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym skarżący był reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników (Kancelaria Pieczonka [...] Sp. jawna z siedzibą w G.). Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. - dalej jako: "u.p.s." lub "ustawa"), a w szczególności art. 40 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem ustawy zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), przy czym zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że stosownie do postanowień art. 2 Konstytucji RP Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Takie ujęcie oznacza, że podstawą prawną wszelkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy władzy państwowej są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP tymi przepisami są: Konstytucja RP, ustawy, umowy międzynarodowe ratyfikowane w prawem przewidziany sposób, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Tym samym pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r., nr [...], zmienione następnie pismem z dni 29 sierpnia 2017 r., nr [...], tzw. "wytyczne" określające "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin i osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowej" nie mieszczą się w tym wykazie. Tym samym "wytyczne" te nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (na co też słusznie podniósł w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy). "Wytyczne" nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego. Pismo to ustala jedynie zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i ma charakter wewnętrznego stosowania przez organy administracji w ramach ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o pomoc finansową z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Jest więc oczywiste, że - wypłata świadczeń z pomocy społecznej - następuje na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organy obu instancji kierując się postanowieniami Konstytucji RP przy podejmowaniu decyzji rozstrzygających żądanie zgłoszone przez stronę obowiązane były stosować przepisy ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności przepisy dotyczące przyznawania zasiłków celowych z tytułu klęski żywiołowej. Powyższe wytyczne mogły być przez organ administracji wykorzystywane, jak zaznacza się w judykaturze, jedynie w jedynym zakresie, a mianowicie w celu zapewnienia realizacji zasady równości obywateli w dostępie do określonego świadczenia. Zatem wytyczne te nie mogły być przywoływane w podstawie prawnej podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracji, mogły natomiast przez te organy być wykorzystywane w celu zapewnienia równego dostępu do przewidzianych świadczeń na minimalizowanie negatywnych skutków spowodowanych zdarzeniem noszącym znamiona klęski żywiołowej. Przedstawione ujęcie podstaw prawnych decyzji administracyjnych podejmowanych w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń osobom poszkodowanym w następstwie takich zdarzeń wskazuje, że świadczenia te przyznawane są w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Takie ujęcie oznacza, że w tym zakresie zastosowanie mają cele i zasady, którymi kieruje się pomoc społeczna. Dlatego, organy dokonując oceny dopuszczalności i potrzebę przyznania świadczenia z pomocy społecznej są zobowiązane do respektowania ogólnych zasad przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Zatem należy zwrócić szczególną uwagę na istotę i cel tej formy pomocy społecznej. Z przepisu art. 40 u.p.s. wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej, niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem przedmiotowe świadczenie w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13). Trzeba również podkreślić, że zasiłek celowy z art. 40 u.p.s., podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego (co wynika z użytego przez ustawodawcę sformułowania "może"). Innymi słowy, decyzja w tym przedmiocie podejmowana jest w ramach - uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. Zasiłek celowy może być, ale nie musi być, przyznany. Oczywiście element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 ustawy wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2846/13; z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 880/12; z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 913/12; a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 565/14). Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2333/17, chociaż art. 40 u.p.s. jako jedyną przesłankę materialnoprawną przyznania zasiłku przewiduje poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i pozwala na odstąpienie od uwzględnienia wysokości dochodu, to jego wykładni należy dokonywać w świetle zasad ogólnych Działu I, Rozdziału 1 u.p.s. Artykuł 40 ust. 1 u.p.s. nie jest normą szczególną w stosunku do zasad ogólnych udzielania świadczeń w ramach pomocy społecznej określonych w art. 2 i art. 3 u.p.s. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Tamże Sąd stwierdził, że: "zasiłek celowy może więc, ale nie musi być przyznany, bo poza poniesieniem straty osoba ubiegająca się o przyznanie musi znajdować się w trudnej sytuacji życiowej, której sama nie może pokonać, a ponadto przyznanie zasiłku i jego wysokość są ograniczone możliwościami pomocy społecznej. Na powiązanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s., z przesłanką zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wskazuje także sformułowanie "może być przyznany również" odsyłające do ogólnej przesłanki przyznania zasiłku celowego w art. 39 u.p.s.." Z uwagi na powyższe, zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z postanowieniami tzw. "wytycznych" nie mogły zasługiwać na uwzględnienie. Także pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., z przyczyn wskazanych poniżej, nie mogły odnieść skutku. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 1 czy ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14). Z przywołanych powyżej regulacji oraz powołanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że pomoc społeczna jest instytucją wspierającą na zasadzie pomocniczości i z tego względu pomoc uregulowana w art. 40 ustawy - nie jest formą odszkodowania - służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona również - rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego - wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Pamiętać przy tym należy, że rolą pomocy społecznej nie jest zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby oraz przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Świadczenie określone w art. 40 ustawy stanowi rodzaj doraźnej pomocy niezbędnej dla przezwyciężenia sytuacji zaistniałej w wyniku zdarzenia losowego, jeżeli potrzeby z nią związane nie są lub nie mogą zostać zaspokojone w granicach własnych możliwości wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 64/13). Przyznanie wsparcia na podstawie art. 40 ustawy, wymaga zatem dokonania oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wbrew stanowisku reprezentowanemu w skardze (jak i w odwołaniu), zdaniem Sądu orzekającego, w niniejszej sprawie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy, zaś jego ocena dokonana przez organy, nie była oceną dowolną i przemawiała za przyznaniem pomocy w zakwestionowanym przez skarżącego rozmiarze. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego bezspornie wynikało, że w wyniku złych warunków atmosferycznych, tj. silnego wiatru i obfitych opadów (nawałnicy) w dniu 11-12 sierpnia 2017 r. budynek mieszkalny w miejscowości W., w którym skarżący mieszkał wraz z rodziną (żona A. i troje dzieci), uległ uszkodzeniu. Nie było w sprawie kwestionowane, że budynek ten stanowił własność skarżącego. Należy zaznaczyć, że uszkodzony budynek mieszkalny został wybudowany w 1910 roku (liczył więc ponad 100 lat), i jak wynika z treści przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 6 września 2017 r., budynek ten zamieszkiwało 8 osób, które prowadziły odrębne gospodarstwa domowe. W wywiadzie tym stwierdzono również, że rodzina skarżącego uzyskała mieszkanie komunalne w L., druga rodzina H. i J. G. zamieszkuje u córki w C, zaś M.D. zamieszkuje na kempingu na posesji. W jego treści podano wartość szkody na kwotę 101.722,00 zł, przy wartości budynku mieszalnego 148.500,00 zł. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony ze skarżącym i został przez niego podpisany. Poza sporem było w sprawie, że skarżący (jak i pozostałe osoby zamieszkujące w tym budynku) w związku z powyższym zdarzeniem otrzymał pomoc społeczną w łącznej kwocie 20.000 zł (decyzje z dnia 16 sierpnia 2017 r., z dnia 29 sierpnia 2017 r. i z dnia 15 września 2017 r.). Ponadto, skarżący uzyskał odszkodowanie od T. Ubezpieczenia w kwocie 29.128,97 zł, w tym kwotę 14.575,75 zł z tytułu naprawy uszkodzonego domu (vide: pismo T. z dnia 6 września 2017 r. w aktach administracyjnych sprawy). Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie: "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." sporządzoną przez Powiatowych Inspektorów Nadzoru Budowlanego (PINB) w dniu 21 sierpnia 2017 r. procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku został określony na 62% (budynek mieszkalny został wyłączony z użytkowania), "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r.", stanowiącej załącznik nr 1 do protokołu do wywiadu środowiskowego z dnia 7 września 2017 r. sporządzonej przez Komisję do spraw szacowania strat powołaną przez Burmistrza B. procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku został określony na 68,5% (wartość szkody wyniosła 118.031,66 zł). Przybliżoną zaś powierzchnię użytkową budynku w obu ww. ocenach z dnia 21 sierpnia 2017 r. i z dnia 6 września 2017 r. określono na ok. 142 m2, wskazując m.in., że poddasze jest nieużytkowe. Zarówno w skardze, jak i w odwołaniu, skarżący nie zgadzał się z powyższym procentowym uszkodzeniem/zniszczeniem budynku stwierdzonym ww. dokumentami - ocenami, tj. 62% i 68,5%. Jego bowiem zdaniem, udział procentowy uszkodzeń został określony za nisko (w przypadku bowiem ustalenia wyższego procentu uszkodzeń/zniszczeń zgodnie z tabelą zawartą w "wytycznych" przyznana pomoc byłaby wyższa). Na poparcie swojego stanowiska, skarżący zgłosił wnioski dowodowe oraz przedłożył prywatną Opinię Techniczną z dnia 30 sierpnia 2017 r. sporządzoną przez S. P., który procentowe zniszczenie budynku określił na 93%, zatem na wyższym poziomie niż w ww. dokumentach. Ponadto, skarżący wskazywał na konieczność całkowitej odbudowy domu i związanych z tym kosztów, wnioskując o przesłuchanie w charakterze strony oraz świadków: A. G. i S. P. oraz o opinię biegłego z zakresu budownictwa i wyceny robót budowlanych. Jak już podniesiono we wcześniejszych rozważaniach zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy, nie ma charakteru odszkodowawczego i nie jest traktowany jako rekompensata za poniesione straty spowodowane zdarzeniem losowym. W postępowaniu tym, co należy stanowczo podkreślić, mają zastosowanie ogólne zasady postępowania przy udzielaniu pomocy społecznej - której celem jest - zabezpieczenie podstawowych i niezbędnych potrzeb życiowych. Zasadniczo więc celem postępowania prowadzonego w oparciu o regulację ustawy o pomocy społecznej nie jest szacowanie wysokości szkód czy rozmiaru poniesionych strat, wynikających z zdarzenia losowego, choć kwestie te w tym postępowaniu nie mogą być pomijane. Nie może jednak budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie organy obu instancji, dokonując ustaleń w tym zakresie, zgromadziły materiał dowodowy, opierając się m.in. na ww. dokumentach (ocenach) z dnia 21 sierpnia 2017 r. i z dnia 6 września 2017 r., a także na wywiadzie środowiskowym. Ponadto, w realiach niniejszej sprawy, nie może ujść uwadze, że wybudowany został w grudniu 2017 r. nowy budynek mieszkalny (w miejsce budynku 100-letniego) i brak było podstaw do przyjęcia, aby potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny, nie zostały zaspokojone. Tym samym, nie uwzględnienie wniosków dowodowych (w postaci zeznań S. P. i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego) zmierzających do wykazania konieczności odbudowy całego domu i związanych z tym kosztów, nie może stanowić istotnego uchybienia w prowadzeniu niniejszego postępowania, zwłaszcza, że postępowanie to, nie ma charakteru odszkodowawczego. Odnośnie dowodu z przesłuchania S. P., to można dodać, że sporządzona przez niego opinia techniczna z dnia 30 sierpnia 2017r. znajduje się w aktach sprawy, a jej wnioski dotyczące konieczności odbudowy budynku od poziomu fundamentów czy nie nadawania się do przebywania w nim ludzi, nie odbiegają znacząco od wniosków w ww. dokumentach (ocenach), oprócz określenia procentowego zniszczenia budynku. Budynek mieszkalny skarżącego został bowiem wyłączony z użytkowania przez PINB, zaś komisja do szacowania szkód w ocenie z dnia 6 września 2017 r. wskazała, że obiekt kwalifikuje się do rozbiórki. W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji oparły swoje ustalenia nie tylko na wyżej omówionych dokumentach (ocenach) i na wywiadzie środowiskowym, ale przesłuchały również skarżącego i jego żonę A. G.. W świetle dokonanych rozważań, nie można uznać, aby zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Ponadto, organy w uzasadnieniu rozstrzygnięć wyjaśniły dlaczego nie przeprowadziły wnioskowanych dowodów (zeznań świadka S. P. i opinii biegłego z zakresu budownictwa i wyceny robót budowlanych). Przechodząc do dalszych rozważań, to bezsporne było w sprawie, że do nowego domu skarżący z rodziną wprowadził się przed Bożym Narodzeniem 2017 r. Przy czym w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wydruki ze stron internetowych wraz ze zdjęciami, z których jednoznacznie wynika, że odbudowę domu państwa G. sfinansowała Fundacja, która powstała po nawałnicy, aby pomagać poszkodowanym przez żywioł. Wskazano, że Fundacja zgromadziła środki w wysokości 350.000 zł, które zostały przeznaczone na przedmiotowy dom oraz że budynek gospodarczy został również odbudowany. Z wydruków wynika również, że dom powstał przy pomocy marszałka województwa pomorskiego, który znalazł przedsiębiorcę gotowego sfinansować jego budowę (vide: wydruki ze stron internetowych w aktach administracyjnych). Materiały te wskazują, że odbudowa domu była finansowana przez Fundację, zaś kwota zgromadzonych środków przez nią (350.000,00 zł) odpowiada wysokości zaliczki dla wykonawcy robót budowlanych. Do akt sprawy została bowiem dołączona przez skarżącego Umowa o roboty budowlane z dnia 7 września 2017 r. zawarta pomiędzy nim (inwestorem) a Korporacja Budowlaną D. Sp. z o.o. w G. (generalnym wykonawca), a także faktura VAT z dnia 12 grudnia 2017 r. opiewająca na kwotę 470 262,89 zł. Generalny wykonawca jak wynika z zapisów § 1 umowy, zobowiązał się m.in. do odbudowy domu jednorodzinnego położonego w W. (z materiałów własnych i przy użyciu urządzeń własnych). Ponadto, Generalny wykonawca zobowiązał się do wykonania inwestycji i jej przekazania do 22 grudnia 2017 r. (§ 2 umowy). Natomiast zgodnie z § 6 ust.1 umowy, wynagrodzenie należne Generalnemu wykonawcy płatne będzie w następujący sposób: a. zaliczka w kwocie 350.000 zł płatna w terminie do 31 grudnia 2017 r. b. kwota 120.262.89 zł po odbiorze inwestycji. W dniu 6 lutego 2018 r. został przesłuchany skarżący oraz jego żona A. G.. Jednak żona skarżącego nie chciała odpowiadać na pytania dotyczące pomocy w odbudowie domu udzielonej przez Fundację ("nie chce odpowiedzieć na pytanie dotyczące pomocy na odbudowę domu finansowanej przez Fundację M."). Podobnie skarżący, który wskazał, że wszystkimi - "wszystkimi sprawami formalnymi zajmowała się żona. Nie wiem nic o dodatkowej pomocy na odbudowę domu. Nie wiem nic na temat na temat pomocy finansowej od Fundacji". Również pełnomocnik skarżącego na rozprawie sądowej w dniu 11 października 2018 r. nie miał wiedzy na temat pomocy udzielonej przez Fundację. Podnoszone okoliczności nie są obojętne dla sprawy, gdyż we wniesionej skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazuje się na zobowiązanie jakie w związku z przedmiotową Umową o roboty budowlane ciąży na skarżącym. Kwota zobowiązania została określona na 470. 262,89 zł, co w świetle dokonanych powyżej uwag musi nasuwać wątpliwości, a podjęte próby ich wyjaśnienia (przez organ, jak i przez Sąd) są bezskuteczne. W zaistniałej też sytuacji, trudno jest stawiać organom zarzut niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skoro skarżący, ani jego żona nie chcą (lub nie mogą) udzielić pełnych wyjaśnień. Na zakończenie rozważań trzeba podkreślić, że z zeznań A. G. wynika, że budynek został ubezpieczony na kwotę 72.000 zł (w związku ze stopniem zużycia budynku), a więc na kwotę niewątpliwie niższą niż kwota przyznanej pomocy na jego odbudowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się również, że niezasadne jest żądanie dotyczące przyznania zasiłku wyłącznie w kwotach umożliwiających wybudowanie "nowego" domu lub zakup "nowego" mieszkania, jeżeli wnioskujący zamieszkiwał w starym budynku (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2018r. III SA/Kr 90/18). Pogląd ten należy podzielić. Organy obydwu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz uwzględniając zasady wynikające z ustawy przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego we wnioskowanym przez niego rozmiarze. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, zaskarżona decyzja i pierwszo-instancyjne rozstrzygnięcie przyznające skarżącemu pomoc w kwocie 81.000,00 zł, w ocenie Sądu orzekającego, mieści się w ramach uznania administracyjnego. W aspekcie dokonanych powyżej rozważań trzeba podnieść, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie kontrolowanych decyzji (w całości lub w części). Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1) a, b, c p.p.s.a. - stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w świetle poczynionych uwag, nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego rodzaju wadliwości w niniejszej sprawie. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała przede wszystkim ocenę legalności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i co do zasady sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu orzekającego, brak było podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w sposób mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji dokonanych powyżej rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.