III SA/Gd 62/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 20 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 11 października 2013 r. nr [...] Komendant Miejski Policji działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130) w zw. § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) po rozpatrzeniu oświadczenia funkcjonariusza J. L. z dnia 26 września 2013 r.: - (pkt 1) - przyznał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej od dnia 26 września 2013 r. w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji (ze wskazaniem, że wysokość równoważnika pieniężnego ustalana będzie na podstawie obowiązujących stawek); - (pkt 2) odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej za okres od 26 września 2010 r. do dnia 25 września 2013 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ww. funkcjonariusz jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w G., który nabył w drodze umowy darowizny z dnia 31 lipca 2007 r. W okresie 2008 – 2013 ww. pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przyznany decyzją administracyjną na podstawie oświadczeń mieszkaniowych składanych w poszczególnych latach. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 26 września 2013 r. ww. zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 26 września 2010 r. wskazując, że wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w lokalu nie spełniającym norm przewidzianych dla czteroosobowej rodziny. Powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu wynosi bowiem 19,7 m2. Komendant Miejski Policji odwołując się do regulacji zawartych w ustawie o Policji i wskazanych rozporządzeniach wykonawczych oraz do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że wnioskodawcy przysługuje prawo do żądanego świadczenia (w wysokości wynikającej z art. 89 ustawy o Policji) od dnia 26 września 2013 r., to jest od dnia wpływu złożonego oświadczenia mieszkaniowego do organu. W tym stanie bezpodstawne jest żądanie wypłaty ww. równoważnika za okres wcześniejszy. Prawo do wskazanego równoważnika nie powstaje bowiem z mocy prawa lecz na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana po spełnieniu ustawowo określonych przesłanek. Decyzja ta ma zatem charakter konstytutywny wywołujący skutek na przyszłość (ex nunc). Oznacza to, że jej skutki powstają dopiero od momentu jej doręczenia. Jeżeli funkcjonariusz nie złożył stosownego wniosku wcześniej przyznanie żądanego równoważnika za okres wcześniejszy jest niedopuszczalne. W odwołaniu od ww. decyzji J. L. wniósł o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia w zakresie punktu drugiego podnosząc zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz z art. 107 ustawy o Policji. W uzasadnieniu odwołania ww. wskazał, że do równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji ma zastosowanie regulacja zawarta w art. 107 tegoż aktu normatywnego stanowiąca, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Ponadto jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym uprawniony mógł podjąć czynność w najwcześniej możliwym terminie. W ocenie odwołującego prawo do wypłaty równoważnika powstało na podstawie złożonego przez niego oświadczenia. Tym samym wypłata równoważnika winna mieć miejsce za okres nie objęty jeszcze terminem przedawnienia, to jest za okres 3 lat wstecz. Istotnym jest nadto wskazanie, że przepisy nie przewidują określonego terminu, w ciągu którego policjant powinien wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że możliwość uzyskania prawa do równoważnika uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są najogólniej ujmując niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Tym samym do czasu gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa. Decyzją z dnia 20 listopada 2013 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Komendanta Miejskiego Policji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podziela pogląd organu pierwszej instancji o możliwości przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjantowi, który zamieszkuje z rodziną w lokalu nie spełniającym norm zaludnienia. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma jednakże charakter konstytutywny, co oznacza, że przyznanie równoważnika może nastąpić wyłącznie od dnia złożenia stosownego wniosku. W tym świetle na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 107 ustawy o Policji. Przepis ten (jako umiejscowiony w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" ) nie ma bowiem zastosowania do świadczeń określonych w rozdziale 8 tej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Ponadto § 5 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wymaga aby policjant niezwłocznie zawiadamiał i składał nowe oświadczenie mieszkaniowe informując o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. W realiach sprawy policjant takie oświadczenie złożył dopiero po upływie 7 lat od zaistnienia sytuacji mającej wpływ na przyznanie żądanego równoważnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz jej uzasadnienia jak i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji w części, to jest w zakresie punktu drugiego. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że kwestionowana decyzja ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie skarżącego prawa do spornego równoważnika pieniężnego; - art. 107 ustawy o Policji poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że powstanie roszczenia o wypłatę równoważnika należy wywodzić od momentu powstania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, nie dalej jednak niż wskazuje na to termin biegu przedawnienia określony w art. 107 ustawy o Policji na 3 lata. Treść tego przepisu winna być z kolei odczytywana w kontekście całej ustawy. Nie można bowiem uznawać, że dany przepis nie obowiązuje ze względu na swoje położenie w tekście prawnym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej) z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości jak i nie kieruje się przy rozpatrywaniu sprawy zasadami współżycia społecznego. Postępowanie przed sądami administracyjnymi normują z kolei przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 ww. aktu normatywnego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji przeprowadzona w oparciu o ww. kryterium prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W realiach sprawy poza sporem pozostaje, że skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sporny jest natomiast okres, od jakiego ów równoważnik winien zostać przyznany. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że równoważnik ten winien przysługiwać mu od dnia 26 września 2010 r. a zatem za okres 3 lat wstecz liczonych od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego (26 września 2013 r.). Organ wskazuje z kolei, że z uwagi na konstytutywny charakter decyzji przyznającej równoważnik pieniężny prawo do niego przysługuje najwcześniej od momentu wpłynięcia do organu stosownego oświadczenia mieszkaniowego. Rozpoznając powyższy problem wskazać należy, że regulacje odnoszące się do kwestii mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji zostały zamieszczone w rozdziale 8 ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z ustawą podstawowym prawem funkcjonariusza w służbie stałej w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ww. ustawy). W przypadku, gdy prawo to nie może być zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 92 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Stosownie do postanowień wymienionego art. 92 ust. 1, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przedmiotowy równoważnik przysługuje policjantowi, co oznacza, że to policjant jest dysponentem prawa do ubiegania się o jego przyznanie. To, że policjantowi przysługuje określone prawo nie oznacza automatycznie, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych normatywnie wymogów. Ustawodawca zakłada bowiem, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza Policji. Należy ponadto zauważyć, że na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Stosownie do treści § 3 powołanego rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta; z kolei w § 2 ust. 4 ww. aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada zaś uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. W świetle przywołanych regulacji normatywnych należy stwierdzić, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia. Zatem najwcześniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, można taki równoważnik przyznać posługując się formą decyzji administracyjnej (vide: art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Decyzja taka - wbrew temu co zdaje się sugerować skarżący - nie będzie jednakże aktem deklaratoryjnym, gdyż akty deklaratoryjne ze swej istoty nie tworzą, nie zmieniają ani nie uchylają istniejących stosunków administracyjnoprawnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zaś w pełni stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Gl 931/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), że analiza przepisów art. 88 ust. 1, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o Policji oraz wymienionego rozporządzenia wskazuje, że uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, po uprzednim złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez zainteresowanego funkcjonariusza oraz spełnieniu przez niego ustawowych przesłanek do przyznania tej formy pomocy. Decyzja w tej sprawie ma zatem charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia odpowiedniego wniosku (por. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Inny termin rozpoczęcia biegu uprawnień wynikających z takiej decyzji byłby możliwy jedynie w razie jednoznacznej regulacji normatywnej zawartej w przepisach prawa materialnego. Takiej sytuacji obowiązujące regulacje normatywne nie przewidują, co oznacza, że stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z prawem. Odnosząc się z kolei do argumentacji skarżącego wspierającej zarzut niezastosowania w realiach sprawy normy zawartej w art. 107 ustawy o Policji wskazać należy, że ww. regulacja została umiejscowiona w rozdziale 9 tej ustawy zatytułowanej "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Z oczywistych względów regulacja ta nie może odnosić się do spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy zatytułowanej "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i jako taka nie ma zatem zastosowania do kwestii uregulowanych w tym rozdziale. Stanowisko to jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni je respektuje (por. w tej materii: wskazany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 450/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 98/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Wa 1725/13; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego trudno rozważać kwestię przedawnienia roszczenia, jeżeli prawo z którego to roszczenie można by wywieźć w istocie nie istniało wcześniej. Jak już bowiem wskazano prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samego prawa (ex lege) lecz na podstawie stosownej decyzji administracyjnej. Na marginesie Sąd zwraca również uwagę, że we wskazywanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1087/09), który z uwagi na odrębność stanów faktycznych jak i zastosowane przez organy przepisy prawa materialnego nie może mieć odniesienia do realiów rozpatrywanej sprawy, sąd administracyjny zakwestionował zasadność liczenia przez organy orzekające terminu do wniesienia wniosku o udzielenie pomocy finansowej od daty wydania skarżącemu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Reasumpcja powyższych zapatrywań prowadzi zatem do uznania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji są zgodne z prawem. Nie znajdując zaś podstaw do stwierdzenia z urzędu, że ww. rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ww. ustawy, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.