III SA/Gd 654/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu w dniu 30 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie statutu Gminy postanawia odrzucić skargę. W dniu 24 kwietnia 2013 r. Rada Miejska podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Statusu Gminy. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. oraz kolejnym z dnia 26 maja 2016 r. (nazwanym "modernizacją wniesionego wezwania") W. K. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą wskazując, że w załączniku nr [...] do Statutu Gminy "Regulamin obradowania Rady Miejskiej", w § 11 pkt 1 jest zapis, który: "z mocy samego prawa nie udziela głosu osobie, która wniosła do Rady Miejskiej skargę na Burmistrza Miasta i nie może bronić tej skargi przed Radą na sesji." Wniósł o zmianę Regulaminu poprzez dodanie zapisu, że mieszkaniec gminy wnoszący skargę do organu samorządu przy rozpatrywaniu tej skargi na sesji będzie mógł bronić na niej swojej skargi. Ponadto podnosił, że głosowanie radnych nad skargą winno być jawne i imienne, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z sesji.. Obecny Statut i Regulamin posiadają braki w tym zakresie. Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie skarżącego. W. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2001 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie lub zmianę. Uzasadniając skargę powtórzył argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w piśmie z dnia 26 maja 2016 r. Wskazał, że Statut nie służy społeczności Gminy , jak również jemu samemu. Skarżący w sprawach wniesionych do Rady Miasta nie może ich przez Radą bronić. Z powołaniem na Statut nie udzielono mu głosu, o który prosił. Nie sprostowano protokołu z posiedzenia Rady w zakresie dotyczącym spraw skarżącego. Skarżący nie ma prawa głosu ani żadnych praw, co wynika z postanowień Statutu. Statut został uchwalony w takim brzmieniu by uniemożliwić obywatelom możliwość zabrania głosu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia do jej stanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że skarżący złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia Statusu Gminy . Skarga w niniejszej sprawie została zatem wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Stosownie do tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku skargi na uchwałę organu gminy skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnił wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r.. Organ nie zajął stanowiska w sprawie. Skarga została złożona przez stronę w dniu 24 czerwca 2016 r., a więc w wymaganym terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, poza uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, jest wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz co jest istotnym - naruszenie prawem chronionego interesu. Wnosząc więc skargę na podstawie tego przepisu ustawy należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też jego naruszeniem. Niewątpliwie określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a.. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołany przepis ustawy samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada w pierwszej kolejności na Sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie. Dokonując takiej oceny w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny jw.). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, zaznaczając, że interes ten musi być bezpośredni i realny w takim znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne, sytuacji prawnej. Dodatkowo, przy korzystaniu z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia musi więc wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 54/12, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 65/12, dostępne jw.). Podsumowując, to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie to miało miejsce najpóźniej w dacie wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, skarżący temu obowiązkowi nie sprostał i tym samym nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W świetle przytoczonej przez skarżącego argumentacji nie można uznać, że poprzez zaskarżone uregulowanie doszło do naruszenia normy prawa materialnego, dotyczącej jego sytuacji prawnej. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej, podjęta w dniu 29 sierpnia 2001 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy . Zdaniem skarżącego w załączniku nr 5 do Statutu Gminy , w § 11 pkt 1 jest zapis, z mocy którego skarżącemu nie udzielano głosu na sesjach Rady Gminy, na których rozpoznawane były jego skargi na działalność Burmistrza Miasta, w wyniku tego nie mógł ich bronić przed Radą na sesji. Skarżący upatruje zatem naruszenia jego interesu prawnego w braku możliwości podjęcia obrony swoich skarg na sesjach Rady poprzez zabranie głosu i przedstawienie swojego stanowiska w sprawie. Takie naruszenie nie może być kwalifikowane w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu i naruszeniu interesu prawnego, a do którego odwołuje się omawiany przepis art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie wykazał, by przepisy zawarte w załączniku 5 do Statutu, w tym § 11 ust. 1 naruszały przysługujące mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego. Brak wykazania w skardze bezpośredniego wpływu zakwestionowanych przez skarżącego przepisów uchwały na sferę prawną skarżącego nie pozwala przyjąć, że skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi. Natomiast podnoszone przez skarżącego argumenty, mogą świadczyć o istnieniu po stronie skarżącego jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, a którego to wystąpienie (interesu prawnego) i jego naruszenie uzasadnia dopiero merytoryczną kontrolę i ingerencję sądu administracyjnego. W myśl art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji postanowienia.