III SA/Gd 660/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2013 r. (sygn. akt [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 15 października 2012 r. (nr [...]) orzekającą o zmianie swojej decyzji z dnia 17 maja 2011 r. (nr [...]) o przyznaniu zasiłku stałego oraz opłacaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego za L. C., w ten sposób, że od dnia 1 października 2012 r. ustalono wysokość zasiłku stałego na kwotę 406,10 zł miesięcznie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia z dnia 15 października 2012 r. (nr [...]) Burmistrz - działając na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 9, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) - zmienił decyzję z dnia 17 maja 2011 r. (nr [...]) przyznającą L. C. (dalej: "strona", "skarżący") świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego oraz opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego, w ten sposób, że od dnia 1 października 2012 r. ustalił wysokość zasiłku stałego na kwotę 406,10 zł. miesięcznie. W pozostałej części ww. decyzja z dnia 17 maja 2011 r. pozostała bez zmian. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobierania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana natomiast decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Decyzją z dnia 17 maja 2011 r. organ przyznał stronie świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego do dnia 31 maja 2014 r. w kwocie 358,73 zł miesięcznie, natomiast zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. zweryfikowane zostały kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W konsekwencji od dnia 1 października 2012 r. wysokość zasiłku stałego ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej wynoszącym 542 zł a dochodem strony, z tym że kwota zasiłku stałego nie mogła być wyższa niż 529 zł i niższa niż 30 zł miesięcznie. W związku z tym od dnia 1 października 2012 r. świadczenie w formie zasiłku stałego przysługuje stronie w kwocie 406,10 zł. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że otrzymywany przez nią zasiłek stały powinien obecnie wynosić 529 zł, gdyż dodatek mieszkaniowy jaki otrzymuje w wysokości 135,90 zł nie powinien być wliczony do jej dochodu. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2013 r. (sygn. akt [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1, ust. 3, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 106 ust. 3, ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (542 zł). Z kolei stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej, ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (542 zł), a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie i nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ustalono od dnia 1 października 2012 r. zweryfikowane kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, oraz kryteria dochodowe. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dochodem jest suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o wyszczególnione pozycje. Kwestionowany przez stronę dodatek mieszkaniowy nie jest objęty wyłączeniami, o których mowa w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ strona jest uprawniona do dodatku mieszkaniowego w wysokości 135,90 zł należy go uznać za dochód w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, który - zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy - ustalając wysokość zasiłku stałego odlicza się od kryterium dochodowego, tj. kwoty 542 zł, dając w efekcie wysokość zasiłku stałego w kwocie 406,10 zł. L. C. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w odwołaniu. W jego ocenie organ odwoławczy bezpodstawnie utożsamia rabat z dochodem. Dodatek mieszkaniowy nie mógł być ujęty w art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, tak jak nie są nią objęte obniżki czynszu z tytułu braku CO, CW czy łazienki. Dochód zgodnie z ustawą o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskuje się z tytułu najmu, podnajmu, dzierżawy, poddzierżawy, a skarżący jest strona przeciwną czyli ponoszącym koszty, gdzie dodatek ma charakter rabatu, jak rabaty za brak CO, CW czy stanu technicznego budynku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W myśl natomiast art. 37 ust. 1 ustawy zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Stosownie natomiast do art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia (...). Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowi szczególną regulację, obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony. W rozpoznawanej sprawie przyczyną wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w trybie art. 106 ust. 5 ustawy była zmiana przepisów prawa, gdyż z dniem 1 października 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). W tej sytuacji organy zobligowane były do dokonania weryfikacji (zmiany) decyzji Burmistrza z dnia 17 maja 2011 r. (nr [...]) przyznającej skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego do dnia 31 maja 2014 r. w kwocie 358,73 zł miesięcznie, uwzględniając zarówno określone w ww. rozporządzeniu kryteria dochodowe (okoliczności prawne), jak też aktualną sytuację dochodową skarżącego (okoliczności faktyczne). Wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z opieki społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 8 ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Mianowicie za "dochód" – zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu ustawodawca nie wlicza się jednak: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4 ustawy). W doktrynie przyjmuje się, że "enumerację negatywną określoną w art. 8 ust. 4 należy uznać za zamkniętą. Tym samym wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód" (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 70). W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżący osiąga dochód z tytułu dodatku mieszkaniowego w wysokości 135,90 zł (dowód: decyzja Burmistrza z dnia 28 września 2012 r.; nr [...] przyznająca skarżącemu dodatek mieszkaniowy w okresie od 1 października 2012 r. do 31 marca 2013 r.). Ponieważ skarżący jest osobą samotnie gospodarującą podstawę wyliczenia zasiłku stałego stanowiła kwota "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej", tj. kwota 542 zł, od której należało odjąć kwotę dochodu skarżącego czyli kwotę 135,90 zł uzyskiwaną z tytułu dodatku mieszkaniowego. Mając to na uwadze należy uznać, że organy w sposób prawidłowy dokonały weryfikacji od dnia 1 października 2012 r. wysokości przysługującego skarżącemu zasiłku stałego, przyznając ten zasiłek w kwocie 406,10 zł. W odniesieniu do treści skargi Sąd pragnie jeszcze raz podkreślić, że ustawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy określił zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu osoby wnioskującej o pomoc z opieki społecznej. Dodatkowo też – w przypadku zasiłku stałego – ustawodawca wyłączył także zasiłek okresowy (art. 37 ust. 6 ustawy). W ww. przepisach nie wymienia się jednak "dodatku mieszkaniowego" jako świadczenia, którego nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się bądź korzystającej z pomocy społecznej, tak więc należy przyjąć, że dodatek mieszkaniowy wlicza się do dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z opieki społecznej, a zatem również przy ustalaniu prawa do zasiłku stałego. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 591/12, LEX nr 1274656 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 827/06, LEX nr 483725). Należy wskazać także, że dla potrzeb określania prawa do pomocy społecznej nie ma znaczenia, czy określony przychód podlega opodatkowaniu czy tez nie podlega oraz czy stanowi dochód w rozumieniu ustawy podatkowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że "pojęcie dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów podatkowych nie jest tożsame, a obie regulacje nie pozostają ze sobą wzajemnie powiązane. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych (art. 8 ust. 3 i 4 ustawy). Wskazane w ustawie o pomocy społecznej wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że nie podlegają opodatkowaniu" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 457/12, LEX nr 1249329). Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.