III SA/Gd 665/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 maja 2019 r. nr [...]. Decyzją z dnia 9 maja 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania J. C. (zwanej dalej: "skarżącą" albo "stroną") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. S.. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., powoływana dalej w skrócie jako "u.ś.r.") podkreślając, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z wydanego dla J. S. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika natomiast, że nie da się ustalić od kiedy istnieje jej niepełnosprawność. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia. Matka wnioskodawczyni nie legitymuje się bowiem orzeczeniem, z którego wynikałoby, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 - go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 - go roku życia. J. C. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., podnosząc, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny. Strona zaznaczyła w odwołaniu, że "wybiera świadczenie pielęgnacyjne". Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 16 sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wydania decyzji przywołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; powoływana dalej w skrócie jako "k.p.a") w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. Kolegium wskazało, że J. C. opiekuje się niepełnosprawną matką w związku z czym otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy (na mocy decyzji Wójta Gminy W. z dnia 14 kwietnia 2019 r. nr [...] na okres od 1 marca 2019 r. do 31 października 2019 r.), to jest świadczenie przyznawane osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W notatce służbowej z dnia 10 czerwca 2019 r. przekazanej Kolegium przez organ pierwszej instancji dodatkowo potwierdzono, że z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w 2019 r. wynika, że rezygnacja z pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię jest niewątpliwie spowodowana koniecznością stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z uwagi jednak na to, że ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - J. S. urodzonej w 1941 r. datuje się od dnia 16 grudnia 2003 r., ale nie da się ustalić od kiedy istnieje jej niepełnosprawność, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. co obliguje do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji przytoczono także treść art. 17 ust. 5 u.ś.r., stanowiącego, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) organ odwoławczy podkreślił, że Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Orzeczenie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b, nie oznacza jednak zdaniem Kolegium całkowitego usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy zaś wyłącznie do ustawodawcy. J. C. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 b u.ś.r. oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP na skutek nie uwzględnienia przez organy skutków wyroku Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Skarżąca podkreśliła, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że do czasu, kiedy w drodze inicjatywy władzy ustawodawczej przepisy obowiązującego prawa nie zostaną zmienione bądź uchylone, organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę administracyjną są tymi przepisami bezwzględnie związane, zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., powoływanej dalej jako "u.ś.r." lub jako "ustawa"). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób określonych w ww. przepisie. Matka skarżącej, urodzona w 1941 r., orzeczeniem z dnia 3 lutego 2004 r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, przy czym w orzeczeniu wskazano, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy uzasadniły faktem, że nie da się ustalić, czy niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jak stanowi art. 17 ust. 1b ustawy. Należało w pierwszej kolejności wobec tego rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wskazać wobec tego należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w G. z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie zatem organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżąca nie mogła uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że nie można ustalić, czy niepełnosprawność jej matki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Strona skarżąca zasadnie bowiem wskazuje, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienił sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, w ten sposób, że ocena spełniania przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być dokonywana z pominięciem kryterium czasu powstania niepełnosprawności. Organy dokonają oceny wniosku skarżącej w celu stwierdzenia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełniał dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, jeżeli osoby wymienione w tym przepisie w celu sprawowania opieki nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zauważyć należy, że Kolegium wprost podkreśla, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia przez J. C., a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J. S.. W tym zakresie wskazano, że potwierdza to także wydana wobec strony w kwietniu 2019 r. decyzja o przyznaniu zasiłku opiekuńczego. W zaskarżonej decyzji, ani też w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wyartykułowano wprost, że przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był również fakt pobierania przez skarżącą zasiłku opiekuńczego. W tym zakresie ograniczono się bowiem wyłącznie to przytoczenia wskazanego faktu oraz treści art. 17 ust. 5 u.ś.r., koncentrując się na argumentacji dotyczącej niespełnienia przez stronę skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy jako decydującej o odmowie przyznania świadczenia. Pominięto przy tym, że w złożonym odwołaniu J. C. zawarła jednoznaczne oświadczenie, że "wybiera świadczenie pielęgnacyjne". Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu, w tym do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Uwzględnią także, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca oświadczyła, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne, co należy utożsamiać z rezygnacją z pobierania mniej korzystnego dla strony zasiłku opiekuńczego. W przypadku uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - dla zapewnienia minimum bezpieczeństwa materialnego osób niepełnosprawnych i ich opiekunów, których utrzymanie opiera się na świadczeniach należnych im od Państwa - nie ma przeszkód, aby w tej samej dacie i w powiązaniu z rozstrzygnięciem dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego, wydać rozstrzygnięcie o cofnięciu prawa strony do pobierania mniej korzystnego dla niej zasiłku opiekuńczego, zgodnie ze złożonym przez J. C. oświadczeniem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.