III SA/Gd 74/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 9 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy [...] na 2018 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia 9 marca 2018 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj: Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.), Rada Miejska przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy na 2018 rok. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) - dalej określanej jako "u.s.g". oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) - określanej dalej jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych" poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, pomimo że uchwała jest aktem prawa miejscowego. Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalno - abstrakcyjnym. Uchwalony program jest powszechnie obowiązujący, skierowany do nieokreślonego kręgu odbiorców, a z woli ustawodawcy ma charakter regulacyjny, co skutkuje obowiązkiem ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zaniechanie ogłoszenia uchwały powoduje jej nieważność. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnił, że w związku z doręczeniem skargi Rada Miejska podjęła w dniu 18 października 2018 r., uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy na 2018 rok. W § 14 ust. 2 tej uchwały postanowiono o utracie mocy zaskarżonej uchwały, co jednak nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego skargą Prokuratora. Zaskarżona uchwała utraciła moc od dnia przyjęcia uchwały uchylającej, jednak jedynie sąd ma kompetencje do wyeliminowania przedmiotowej uchwały ze skutkiem ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a". kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przedmiotowa uchwała podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ( tj. Dz.U. z 2017 r. , poz.1875 ze zm.) oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (tj: Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że rada gminy określa, w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd o zaliczeniu uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Wskazał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała, określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" musi być zaliczona do aktów planowania, co powoduje, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Fakt, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa ( choćby wyroki : z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17, z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. w/w wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że istotne było , czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora stanowi ona taki akt. Organ natomiast nie wypowiedział się w tym zakresie wprost, jednak w sposób dorozumiany podzielił to stanowisko wskazując, że uchylenie zaskarżonej uchwały mocą uchwały Rady Miejskiej z dnia 18 października 2018 r. nie wywołuje skutku ex tunc polegającego na wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały od daty jej podjęcia, a skutek taki mieć może orzeczenie sądu o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Dokonując analizy zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego, tylko powtarzalny. Fakt, że określone w treści przedmiotowej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, opieka nad wolno żyjącymi kotami, odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizacja albo kastracja zwierząt wolno żyjących i w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt ) wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Sąd podziela też pogląd , że cały akt ma przymiot aktu prawa miejscowego , gdy choć jedno jego postanowienie ma charakter generalno-abstrakcyjny. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Powyższe ustalenie prowadzi do stwierdzenia, że warunkiem wejścia w życie przedmiotowej uchwały jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska wskazała w § 15 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zapisem tym Rada wykluczyła możliwość ogłoszenia przedmiotowej uchwały w stosownym publikatorze. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 , z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, publ. CBOSA ). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie - co wprost wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wskazane naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że nieważność zaskarżonej uchwały mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia. Stwierdzenia też wymaga, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w związku z podjęciem przez Radę Miejską uchwały z dnia 18 października 2018 r., na mocy której zaskarżona uchwała utraciła moc. Skutek w postaci utraty mocy zaskarżonej uchwały powstaje bowiem w dacie wejścia w życie uchwały uchylającej. Fakt uchylenia danego przepisu, w tym także całego aktu (uchwały ) nie oznacza, że nie może ona być stosowana do sytuacji poprzedzających uchylenie. Tak się dzieje wówczas, gdy uchwała spowodowała wyznaczenie określonej sytuacji prawnej jej adresatów i sytuacja ta trwa dalej, mimo że sama uchwała została uchylona. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, z. 2, poz. 44). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.