III SA/Gd 746/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia NSA Jacek Hyla, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w K. podjęła w dniu 28 grudnia 2010 r. uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w K. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej zwanej u.s.g. oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. Nr 180 poz. 1493 ze zm.), dalej zwanej także u.p.p.r" lub ustawą. W § 1 uchwały uchwalono, że tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w K. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowi załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi K. (§ 2) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Załącznik do wyżej opisanej uchwały składa się z czterech rozdziałów: - Rozdział I – "Przepisy ogólne" ( ust. 1 – ust. 3), - Rozdział II – "Tryb powoływania Zespołu Interdyscyplinarnego" (ust. 1 – ust. 6), - Rozdział III – "Tryb odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego" (pkt 1 – pkt 3), - Rozdział IV – "Warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego" (ust. 1 – ust. 11). W rozdziale I załącznika do zaskarżonej uchwały ustanowiono, że : - Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizuje pracę Zespołu Interdyscyplinarnego (ust. 1). - Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie (ust. 2). - do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności (ust. 3): a) integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli równych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie; b) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; c) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mającym na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; d) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; e) rozpowszechnianie informacji o instytucjach i możliwościach udzielania pomocy w środowisku lokalnym. Natomiast w rozdziale II załącznika do uchwały określono tryb powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, wskazując że: - Zespół Interdyscyplinarny powołuje Burmistrz K. w drodze zarządzenia (ust. 1). - w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie gminy K.: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej w K.; 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K.; 3) Komisariatu Policji w K.; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych oraz kuratorzy sądowi 7) Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej w M. - w skład Zespołu wchodzić mogą prokuratorzy z Prokuratury Rejonowej oraz przedstawiciele innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 3). - przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek/zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące instytucjami (ust. 4). - Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem K. a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu (ust. 5). - w przypadku odwołania członków Zespołu, w miejsce zwolnione Burmistrz K. powołuje innego członka Zespołu z tej samej instytucji, po wskazaniu kandydata (ust. 6) Prokurator Rejonowy w M. zaskarżył w całości powyższą uchwałę wraz z załącznikiem oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 4 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 17 poz. 95) oraz art. 40 i art. 42 u.s.g. poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi Prokurator na wstępie zaznaczył, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie K. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Na przedmiotową uchwałę Prokurator wniósł skargę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W tych warunkach, zdaniem Prokuratora, zachodzi również konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, która stałaby się obowiązująca w sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały późniejszej. Odnosząc się do zaskarżonej uchwały Prokurator, wskazując na treść § 3 uchwały, podniósł że nie została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W ocenie Prokuratora nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka winna podlegać ogłoszeniu. Według prokuratora zawiera ona przepisy powszechnie obowiązujące. Została wydana w oparciu o upoważnienie ustawowe, a jej adresatem jest szeroki krąg podmiotów. Prokurator zaznaczył przy tym, że niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Prokurator wskazał ponadto, że urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy bowiem nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Rada Miejska wskazała, że ustawa stanowiąca podstawę prawną podjęcia uchwały nie reguluje wprost, że uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego, taką interpretację przesądziło dopiero stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach wydanych już po podjęciu uchwały. Nadto organ wskazał, że mając na uwadze aktualne stanowisko judykatury podejmie on kroki zmierzające do opublikowania zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że wiadomo mu jest z urzędu, iż Rada Miejska w K. podjęła uchwałę z dnia 23 marca 2013 r. nr [...], w której § 2 postanowiono, że uchwała nr [...] traci moc. Nie oznacza to jednak, że przedmiotowa skarga, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jest bezprzedmiotowa. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że uchylenie zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi nie czyni skargi bezprzedmiotową - z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe. Za niezasadny uznać należało wniosek Rady Miejskiej w K. o umorzenie postępowania w związku z planowanym ogłoszeniem uchwały. Uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" - czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przepisami art. 44 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała ta jako sprzeczna z wymienionymi przepisami jest zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna. Nadto wskazać należy, że zbędne jest ogłaszanie uchwały, która została uchylona i nie może aktualnie wejść w życie. Ogłoszenie uchwały nie mogłoby bowiem sanować braku ogłoszenia uchwały w okresie sprzed jej uchylenia. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Norma art. 88 Konstytucji RP stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74- 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki: NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2160/2001 oraz z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że dana uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy uznać należy, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego lecz ma charakter prawa powszechnego - prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi zatem akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała taka, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wadliwie stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Miejską w K. obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem narusza art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.