III SA/Gd 853/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 13 listopada 2012 r., nr [[...]] powołując się na art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zatrzymał A. K. prawo jazdy kategorii B i C, wydane dnia 4 września 2009 r. przez Prezydenta Miasta, do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu państwowego sprawdzającego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że do organu wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdem w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W związku z zagrożeniem, jakie może stanowić skarżący w ruchu drogowym, za uzasadnione uznano wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu kontrolnego. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazano, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę ukończenia przez skarżącego w dniu 20 września 2012 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy o ruchu drogowym, co przesądza w ocenie odwołującego się o konieczności uchylenia decyzji. Jako zarzut podniesiono również objęcie zaskarżoną decyzją wszystkich posiadanych przez odwołującego uprawnień - zarówno kat. B jak i kat. C pomimo, że wszystkie wykroczenia popełniono w ramach korzystania z prawa jazdy kat. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r., nr [[...]] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że do dnia 19 stycznia 2013 r. w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego policjant zatrzymywał prawo jazdy tego kierującego, natomiast decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy wydawał starosta. Z dniem 19 stycznia 2013 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie przepisów o zatrzymaniu prawa jazdy, w wyniku której przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów karnych nie jest przesłanką wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Kolegium wskazało na art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, zgodnie z którym w stosunku do osób, które dopuściły się naruszenia przepisów ruchu drogowego przed dniem 4 stycznia 2016 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia skutkującego przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów. Organ przyjął, że skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego w sposób skutkujący przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów karnych w okresie obowiązywania przepisów prawa o ruchu drogowym dotyczących zatrzymywania prawa jazdy. Decydująca o zatrzymaniu prawa jazdy przez starostę jest w takiej sytuacji okoliczność przekroczenia przez kierującego dopuszczalnej liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone jest wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia. Złożony w niniejszej sprawie wniosek właściwego komendanta policji spełnia wymagania formalne, tym samym decyzję organu pierwszej instancji uznano za prawidłową. Organ wskazał także, że A. K. uczestniczył w szkoleniu zmniejszającym ilość punktów karnych w dniu 20 września 2012 r. Jednak, jak stwierdziło Kolegium, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego w stosunku do osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punktów Skarżący w dniu odbycia szkolenia przekroczył dopuszczalną liczbę 24 punktów, wobec czego odbycie szkolenia nie skutkowało cofnięciem punktów. Organ stwierdził ponadto, że zatrzymanie prawa jazdy oznacza zatrzymanie jednego dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym we wszystkich uzyskanych przez kierowcę kategoriach. Fizycznie niemożliwe jest zatrzymanie prawa jazdy jedynie w tej kategorii, która uprawnia do kierowania pojazdem, którym dopuszczono się naruszenia przepisów ruchu drogowego. Odzyskanie zatrzymanego dokumentu możliwe jest zatem wyłącznie po sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2013 r., zarzucono organowi naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię i uznanie, że odbycie przez skarżącego na własny koszt szkolenia nie spowoduje zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zarzucono także naruszenie art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ drugiej instancji, iż zaistniała przesłanka do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz że nie zaistniała przesłanka do zwrotu prawa jazdy. Wskazano także na naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zaistniała bezwzględna przesłanka do skierowania skarżącego do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w zakresie posiadanego prawa jazdy oraz naruszenie § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie niekonstytucyjnego przepisu. Ponadto zarzucono naruszenie § 8 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. Wniesiono przy tym o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W uzasadnieniu wskazano, że od dnia 15 stycznia 2012 r. do dnia 12 września 2012 r. skarżący pięciokrotnie naruszył przepisy i zasady ruchu drogowego, za co łącznie otrzymał 26 punktów karnych. Dnia 20 września 2012 r. skarżący odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według przyjętego w skardze stanowiska, w orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym odbycie przez kierowcę na własny koszt szkolenia powoduje zmniejszenie liczby punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zaś jedyny wyjątek w tym zakresie obejmuje kierowcę w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Wprowadzenie odstępstwa od tej zasady wymagałoby istnienia przepisu rangi ustawowej bądź rozporządzenia o należytej delegacji ustawowej. W ocenie skargi, ustawa umożliwia określenie w rozporządzeniu wykonawczym jedynie liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia i jednocześnie nie zezwala na określenie, w jakich okolicznościach odbycie szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Stosownie do treści § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Zdaniem skargi, norma ta, wynikająca z przepisu podstawowego, nie spełnia wymogów art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy oparł się w rezultacie na niekonstytucyjnym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają rozstrzygnięć, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje organów obu instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 13 listopada 2012 r. o zatrzymaniu A. K. prawa jazdy kategorii B, C w związku z przekroczeniem przez niego 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W toku postępowania administracyjnego, jak też i w skardze, skarżący podnosił, że w dniu 20 września 2012 r. odbył na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym szkolenie, które obligowało organ do zdjęcia z ewidencji 6 punktów. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, dzień po odbytym szkoleniu i w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, miał jedynie 20 punktów. Skarżący nie kwestionował natomiast faktu, że w okresie od dnia 15 stycznia 2012 r. do dnia 12 września 2012 r. dopuścił się kilkukrotnych naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 26 punktów (okoliczność poza sporem). Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.) i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej jako: "ustawa" lub "u.p.r.d.", a także wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488). Stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4 stycznia 2016 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują zatem przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tą ustawą w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego policjant zatrzymuje prawo jazdy kierującego, natomiast decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy wydaje starosta (art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. 9)- Przepis art. 130 ust. 1 ustawy stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, zaś określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Stosownie natomiast do art. 130 ust. 3 ustawy kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przy czym nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r., zwane dalej: "rozporządzeniem". Uchyliło ono poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, dalej jako: "rozporządzenie z 2002 r." W § 8 ust. 6 rozporządzenia, prawodawca stwierdził, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Analogicznie brzmiał § 8 ust. 6 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2002 r. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma wskazana wyżej regulacja, gdyż skarżącemu zostało ostatecznie przypisanych 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zanim ten przystąpił do szkolenia. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej w skardze Sąd pragnie zauważyć, że na tle przepisów art. 130 ust. 4 ustawy oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. zapadały orzeczenia sądów administracyjnych, które dokonywały różnej ich interpretacji. W niektórych wyrokach wskazywano na możliwość przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, a nawet na niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z ustawą. Tak w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/GI 26/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 u.p.r.d. Powołany przepis ustawy zezwala bowiem jedynie na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Także w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 885/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny - nie przesądzając tego jednoznacznie - nakazał sądowi niższej instancji rozważyć czy § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Oba orzeczenia zostały przywołane we wniesionej skardze. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie popiera stanowiska wyrażonego w powołanych powyżej orzeczeniach (jak i w pozostałych wyrokach wskazanych przez skarżącego). Trzeba podkreślić, że zarówno rozporządzenie z 2002 r., jak też z 2012 r., wydane zostały - w celu dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy o ruchu drogowym oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań delegowanych do rozporządzenia. Kierunek ten wyznaczają trzy zasadnicze elementy, takie jak: dyscyplinowanie, wdrażanie oraz zapobieganie. Pozwalają one na prawidłowe, zgodne z wolą ustawodawcy wypełnienie treści normatywnej przepisów wydanych w wyniku delegacji. Należy przyjąć również, że regulacja określona w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 pkt 2 ustawy (warunki i tryb prowadzenia ewidencji), niewątpliwie bowiem kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu - sposobu prowadzenia ewidencji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia II SA/Ke 62/12, LEX nr 1125562). Jest oczywistym, że ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów, ma - na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy, a także zapobieganie naruszeniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Przedmiotowy cel jest widoczny w świetle innych przyjętych rozwiązań normatywnych. Osiągany jest poprzez samo nałożenie obowiązku poddania kierowcy wielokrotnie naruszającego przepisy ruchu drogowego określonym procedurom weryfikacyjnym (w zakresie praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów oraz posiadanych ku temu predyspozycji psychologicznych). A także poprzez eliminację z grona uprawnionych do kierowania pojazdami tych kierowców, którzy przeszli ww. procedury weryfikacyjne ze skutkiem negatywnym. Sąd pragnie zauważyć, że stanowisko, jakoby regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. w pełni służyła realizacji celu unormowań ustawowych i nie została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Poglądy te zachowują swoją aktualność również w odniesieniu do rozporządzenia z 2012 r. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2011 r., II SA/Ke 561/11, LEX nr 966380; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., III SA/Łd 175/11, LEX nr 1101829; wyrok NSAzdnia22 marca 2011 r., I OSK 723/10, LEX nr 990279; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10, LEX nr 745196; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2010 r., II SA/Ol 1083/09, LEX nr 634640). W ocenie Sądu, kwestionowany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. niewątpliwie realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. W konsekwencji też trzeba przyjąć, że zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 u.p.r.d. liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła sumy 24. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Stanowisko organu drugiej instancji w tym zakresie należy w pełni podzielić. W odniesieniu do zarzutu skargi, zgodnie z którym organ odwoławczy przyjął, że zaistniała przesłanka skierowania skarżącego do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w zakresie posiadania prawa jazdy, wskazać należy, że decyzje organów obu instancji dotyczą wyłącznie - zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. W świetle dokonanych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.