III SAB/Gd 102/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę L. w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdów 1. zobowiązuje Starostę L. do rozpatrzenia wniosku D. D. z dnia 23 maja 2013 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór i holowanie pojazdów w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę L. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty L. na rzecz skarżącego D. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 23 maja 2013 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym w G.; data wpływu do Starostwa Powiatowego w L. – 27 maja 2013 r.) D. D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...] D. D." z siedzibą w L. zwrócił się do Starosty [...] z żądaniem wydania w terminie określonym w art. 35 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego postanowienia przyznającego wynagrodzenie za dozór pojazdów oraz wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru. W uzasadnieniu złożonego wniosku ww. wskazał, że w dniu 2 kwietnia 2007 r. zawarł z Powiatem [...] umowę, na podstawie której - jako jednostka wyznaczona przez starostę - miał realizować zadanie z zakresu administracji publicznej, nałożone na Powiat [...] jako jego zadanie własne przepisem art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, to jest usuwać i przechowywać usunięte pojazdy, które zostały usunięte na podstawie art. 130a ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. Wysokość wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdów strony ustaliły w § 5 ust. 1 ww. umowy. W ocenie wnioskodawcy stawki tam określone obejmują także wydatki, jakie musiał ponieść wnioskodawca wykonując obowiązki dozorcy. Stąd też załączone do wniosku faktury (w ilości 9 sztuk) obejmują zarówno wynagrodzenie za dozór jak i wydatki związane z dozorem. Zgodnie zaś z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przepis ten znajduje zastosowanie w realiach sprawy z uwagi na dyspozycję § 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do ww. wniosku załączone zostało zestawienie pojazdów odebranych przez Starostwo Powiatowe w L. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. D. D. został wezwany do przedłożenia zestawienia rzeczywistych kosztów poniesionych w związku z dozorem wraz ze wskazaniem sposobu wyliczenia poniesionych kosztów. Ponadto wnioskodawca został wezwany do wskazania dyspozycji usunięcia pojazdów, do której odnosi się złożone żądanie. W odpowiedzi na ww. wezwanie z dnia 12 czerwca 2013 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym w G.; data wpływu do Starostwa Powiatowego w L. – 14 czerwca 2013 r.) wnioskodawca precyzując swoje żądanie wskazał, że jego roszczenie ma oparcie w wystawionych fakturach VAT zgodnie z zawartą umową. Tym samym wnioskodawca nie ma obowiązku wyliczenia wydatków, gdyż zawarte są one w kwotach wystawionych faktur VAT. Jednocześnie w piśmie tym sprecyzował wniosek i wniósł o ustalenie i wypłatę jedynie wynagrodzenia mającego oparcie w umowie i fakturach VAT /bez wydatków/. Odnosząc się z kolei do konieczności wskazania konkretnych dyspozycji usunięcia pojazdów wnioskodawca przedkładając kopie 9 dyspozycji usunięcia pojazdów wskazał, że stosowne informacje w tej materii zawarte są w stanowiącym załącznik do pierwotnego wniosku zestawieniu oraz w treści wystawionych faktur VAT. Pismem datowanym na dzień 27 czerwca 2013 r. wnioskodawca wskazując na nieskomplikowany charakter sprawy oraz przekroczenie terminu do jej załatwienia wezwał organ do rozstrzygnięcia złożonego pierwotnie wniosku. W piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. adresowanym do wnioskodawcy Starosta [...] wskazał, że w świetle art. 13 ustawy nowelizującej ustawę – Prawo o ruchu drogowym koszty przechowywania pojazdów jakie powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi aż do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej ponosi Skarb Państwa. Powiat [...] nie jest zatem podmiotem właściwym do uiszczenia należności określonej w fakturze VAT nr [...] z dnia 28 kwietnia 2013 r. oraz związany żądaniem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru wskazanym w piśmie z dnia 22 maja 2013 r. W dniu 22 lipca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło zażalenie D. D. na niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia ww. wskazał, że Starosta [...] naruszył przepis art. 36 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego albowiem nie powiadomił wnioskodawcy o niezałatwieniu sprawy w przewidzianym przez przepisy terminie i przyczynach zwłoki. W odpowiedzi na ww. zażalenie zawartej w piśmie z dnia 12 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie posiada kompetencji do załatwienia zainicjowanej sprawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zainicjowana przez wnioskodawcę sprawa dotycząca przyznania wynagrodzenia za holowanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi publicznej nie ma charakteru sprawy administracyjnej, którą należy załatwić w sposób określony w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W dniu 14 listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga D. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdów. W uzasadnieniu skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano m.in., że od dnia 23 maja 2013 r. (dzień złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia) do dnia sporządzenia skargi upłynęło prawie 5 miesięcy. Tymczasem, regulacja zawarta w art. 35 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. W ocenie skarżącego niezasadne jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], że sprawa z wniosku podmiotu prowadzącego parking o przyznanie wynagrodzenia za holowanie i dozór pojazdów nie jest sprawą administracyjną. W sprawach tych droga sądowa przed sądem powszechnym jest bowiem niedopuszczalna co potwierdza wprost orzecznictwo Sądu Najwyższego. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że w sprawie organ bezzasadnie wzywał skarżącego do uzupełnienia braków podania w sytuacji dysponowania całym materiałem dowodowym koniecznym do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący wskazał, że niezasadnym jest twierdzenie Starosty [...] w kwestii swej niewłaściwości do ustalenia wynagrodzenia na podstawie wskazanej faktury VAT. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, jeżeli wniosek o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu został złożony po dniu 3 września 2010 r., to jest po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, która dodała w art. 130a ustęp 10h., o przyznaniu wynagrodzenia decyduje starosta. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę skarżący nie wniósł prawidłowego żądania przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, zgodnie z dyspozycją art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mającej zastosowanie z uwagi na treść § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto w zawartej pomiędzy stronami umowie nie został wskazany termin, w jakim należność ma być uregulowana. Skarżący powołując się na zapisy umowy z dnia 2 kwietnia 2007 r. w załączonych fakturach VAT zastosował zaś stawki z kolejnej całkowicie odrębnej umowy, zawartej pomiędzy stronami w dniu18 sierpnia 2011 r. Z kolei z uwagi na fakt, iż każdy z pojazdów został przekazany pod dozór w innym czasie i okolicznościach skarżący winien wystosować odrębne żądania w odniesieniu do każdego z pojazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów (dozór i holowanie). Możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji wynika z nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwaną dalej w skrócie "k.p.a."), umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało jednakże zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Sąd rozpatrując skargę na przewlekłość postępowania ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy można przypisać organowi niedochowanie należytej staranności w zorganizowaniu procedowania, które uniemożliwiło zakończenie go w rozsądnym terminie. Ponadto Sąd zobowiązany jest zbadać, czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość postępowania strona wyczerpała tryb o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 k.p.a., co potwierdza jego zażalenie z dnia 22 lipca 2013 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Bez wątpienia też skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 w/w ustawy. Podkreślić bowiem należy, że Sąd nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej /pismo z dnia 12.09.2013r./. Jest ono bowiem sprzeczne z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowego (por. wyroki NSA w Warszawie z dn. 5.02.2013r., sygn. I OSK 2219/12; WSA w Krakowie z dn.19.11.2013r., sygn. III SAB/Kr 36/13). Dokonane przez Sąd ustalenia w oparciu o akta administracyjne uzasadniają wniosek, że prowadzone przez organ postępowanie i podejmowane przez niego czynności stanowią o przewlekłości prowadzonego postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo o ruchu drogowym), koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 10 lit. k) ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018) zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym z dniem 4 września 2010 r. Ponadto, zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej, Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy. Powyższe oznacza, że od dnia 4 września 2010 r. (data wejścia w życie zmian w ustawie Prawo o ruchu drogowym, wprowadzonych ustawą z dnia 22 lipca 2010 r.), organem właściwym w sprawie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi publicznej jest starosta (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 152/11, oraz z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OW 139/12, a także w postanowieniach z dnia 17 lipca 2012 r., sygn.. akt I OW 95/12 nie publik., z dnia 13 lipca 2012 r., sygn.. akt I OW 93/12 oraz I OW 94/12, z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn.. akt I OW 96/11, czy z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 72/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji uznać należało, że wniesiony przez skarżącego do Starosty [...] wniosek z dnia 23 maja 2013 roku uzupełniony pismem z dnia 12 czerwca 2013 roku był wnioskiem złożonym do organu właściwego. Na marginesie zauważyć należy, że organ początkowo nie kwestionował swojej właściwości w zakresie rozstrzygnięcia objętego wnioskiem albowiem w żaden sposób tego nie akcentował. Natomiast niezasadnie uznał, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie pozwalają na merytoryczne załatwienie sprawy a w konsekwencji błędnie stwierdził, że wniosek skarżącego zawiera braki uniemożliwiające jego rozpoznanie. Trafnie zatem skarżący wytknął, że w sprawie nie istniały podstawy do przyjęcia przez organ, iż nie uzupełnił on braków wniosku. Organ dysponował bowiem materiałem dowodowym koniecznym do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które może polegać na uwzględnieniu wniosku bądź odmowie jego uwzględnienia. Wadliwe stanowisko organu stało się podstawą do prowadzenia zbędnej korespondencji, skutkującej niezasadnym przedłużaniem postępowania administracyjnego. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie ocenia przedstawionych przez skarżącego dowodów albowiem te powinny zostać ocenione przez organ przy rozstrzygnięciu sprawy w przedmiocie złożonego wniosku. Tym samym w niniejszym postępowaniu Sąd nie ma kompetencji do wypowiedzenia się czy wskazywany przez skarżącego § 5 umowy łączącej strony może stanowić podstawę wyliczenia wynagrodzenia o które wnosi. Podkreślić należy, że skarga w przedmiotowej sprawie ma służyć stronie, by uchroniła się ona od ewentualnych nieefektywnych, pozornych, czy też nieprawidłowych działań organu, który jest właściwy, i jako taki zobowiązany do podjęcia określonych czynności procesowych w ustawo zakreślonych terminach do załatwienia sprawy, zwieńczając je wydaniem decyzji co do istoty sprawy lub kończąc je w inny przewidziany przez przepisy postępowania administracyjnego sposób. Zatem gdy organ posiadając kompetencje do załatwienia sprawy, nie przejawia właściwej koncentracji w szybkości prowadzenia danego postępowania administracyjnego, może skutecznie narazić się na zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie. Reasumując, stwierdzić trzeba, że zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Jednocześnie biorąc pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa albowiem stosunkowo niedługi upływ czasu od złożenia wniosku do rozstrzygnięcia skargi przez Sąd przemawia za taką oceną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł mając za podstawę art. 200 ww. ustawy.