III SAB/Gd 162/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła w dniu 13 stycznia 2025 r. z wnioskiem do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku o wydanie zezwolenie na pracę dla cudzoziemca – R. J. T. D. R. Następnie w dniach 14 stycznia i 13 lutego 2025 r. Spółka złożyła korektę przedmiotowego wniosku. W dniu 21 lutego 2025 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a.", polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądania strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek o zezwolenie na pracę cudzoziemca wpłynął do organu w dniu 13 stycznia 2025 r., zatem w tym dniu doszło do wszczęcia postępowania. Co prawda wniosek ten nie zawierał wszystkich dokumentów koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jednak wszczęcie postępowania następuje także w wyniku złożenia wniosku niekompletnego. Następnie skarżąca przytoczyła definicję bezczynności i przewlekłości postępowania w rozumieniu prawa administracyjnego oraz przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej, organ pozostaje w bezczynności, gdyż - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. W ocenie skarżącej, przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zasadne jest tym samym przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, które jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na otrzymany od skarżącej odpis oświadczenia o cofnięciu skarg z 21 lutego 2025 r. i 26 lutego 2025 r. Pismem z dnia 15 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej przesłał do tutejszego Sądu oświadczenie Prezesa Zarządu skarżącej Spółki M. G. informujące, że pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu D. K. nie zostało odwołane ani wypowiedziane i w dalszym ciągu pozostaje w mocy. Wobec powyższego Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III w sprawie sygn. akt III Ko/Gd 3/25 wezwano Prezesa Zarządu skarżącej Spółki M. G. do udzielenia w terminie 7 dni informacji, z jakiego powodu nadesłała w dniu 14 kwietnia 2025 r. do Sądu podpisane elektronicznie pismo zatytułowane "wycofanie pełnomocnictwa", pod rygorem uznania, że radca prawny D. K. pozostaje nadal pełnomocnikiem strony na podstawie pełnomocnictwa z dnia 29 listopada 2022 r. Następnie pismem z dnia 20 maja 2025 r., w uzupełnieniu skargi, pełnomocnik skarżącej cofnął oświadczenie o cofnięciu skarg na bezczynność Wojewody Pomorskiego i wniósł o wydanie w sprawie wyroku. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podkreślił, że z powodu rażącej i długotrwałej bezczynności organu skarżąca została zmuszona do ponoszenia istotnych kosztów zakwaterowania i wyżywienia cudzoziemców, którzy w wyniku braku decyzji umożliwiających im legalne podjęcie zatrudnienia, nie mogli świadczyć pracy na rzecz skarżącej. Obowiązek utrzymania pracowników przez czas oczekiwania na decyzję spoczywał na skarżącej, mimo, że z oczywistych względów nie była ona w stanie czerpać żadnych korzyści z zatrudnienia cudzoziemców. Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że opóźnienia w działaniu Wojewody Pomorskiego prowadzą do rezygnacji cudzoziemców z pracy u skarżącej, co generuje dalsze koszty – skarżąca zmuszona jest do ponownego uruchamiania procesów rekrutacyjnych ponosząc nakłady finansowe, czasowe i organizacyjne. Powtarzająca się sytuacja niweczy wszelkie działania podejmowane przez Spółkę w celu zapewnienia ciągłości zatrudnienia i efektywności działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, z uwagi na nadużycie przez skarżącą prawa do Sądu, ewentualnie umorzenie postępowania oraz odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania względnie ich miarkowanie z uwagi na fakt uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli oraz stopień zawiłości sprawy, wkład pełnomocnika skarżącej, przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto Wojewoda Pomorski wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonej notatki Dyrektor Wydziału ds. Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z 28 maja 2025 r. na fakt przebiegu spotkania z przedstawicielami skarżącej w dniu 26 kwietnia 2025 r. oraz zaprzeczenia twierdzeniom jej pełnomocnika podniesionych w pismach z 15 i 16 maja 2025 r. Organ wskazał jednocześnie, że decyzją z 28 kwietnia 2025 r. nr [...] udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pracę. W uzasadnieniu organ, przedstawiając przebieg postępowania, wskazał, że skarżąca złożyła do Wojewody Pomorskiego wniosek o wydanie jej zezwolenia na pracę w dniu 13 stycznia 2025 r. W dniu 28 kwietnia 2025 r. organ udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pracę typu A, którą doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 5 maja 2025 r. Ponadto organ wskazał, że w dniu 26 marca 2025 r. miało miejsce spotkanie przedstawiciela organu z przedstawicielami Spółki po którym organ otrzymał w dniu 2 kwietnia 2025 r. oświadczenia strony o cofnięciu m.in. niniejszej skargi oraz informację o cofnięciu pełnomocnikowi strony pełnomocnictwa. W związku z tym organ przekazał skargę z dnia 30 stycznia 2025 r. do sądu wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania i oświadczeniami strony. Odnosząc się do meritum skargi Wojewoda Pomorski wyjaśnił znaczenie zdefiniowanego w art. 37 § 1 pkt 1 pojęcia bezczynności oraz przedstawił przewidziane przepisami prawa terminy załatwienia spraw administracyjnych. Następnie organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego ma miejsce, gdy w toku postępowania a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie bowiem organ w dniu 28 kwietnia 2025 r. wydał decyzję, w związku z czym stan bezczynności ustał. Dalej organ zaznaczył, że w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, "uwzględnieniem skargi w całości" będzie sytuacja, w której organ rozstrzygnie sprawę co do istoty. Przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, czy treść tego rozstrzygnięcia będzie zgodna z żądaniem sformułowanym przez skarżącego. Wydając merytoryczne rozstrzygnięcie organ zakończył bowiem postępowanie w sprawie, a tym samym został osiągnięty cel skargi, jakim jest przymuszenie organu do rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia przewlekłego postępowania. Pomimo, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne czy kadrowe leżące po stronie organu, to nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Nadto Wojewoda wskazał, że w kwestii dochodzonej przez skarżącą sumy pieniężnej, nie przedstawiono dowodów pozwalających na orzeczenie jej we wskazanej wysokości. Organ podniósł, że nie doszło do zaniechania rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na wadliwe działanie pracownika organu, lecz z uwagi na problem systemowy (kadrowy), którego organ nie jest w stanie obecnie rozwiązać. Ponadto organ wskazał, że w jego ocenie doszło do nadużycia prawa do sądu ze strony skarżącej, polegające na tym, iż strona złożyła wniosek niekompletny, którego nie uzupełniła do dnia wniesienia skargi, po czym po upływie ponad miesiąca wniosła skargę na bezczynność i opieszałość organu, domagając się zasądzenia grzywny i sumy pieniężnej. Organ podniósł, że gdyby skarżącej – profesjonalnie zajmującej się zatrudnianiem cudzoziemców i reprezentowanej przez profesjonalnego, doświadczonego pełnomocnika specjalizującego się w prawie cudzoziemców rzeczywiście zależało na jak najszybszym załatwieniu sprawy, wniosek strony zostałby złożony w sposób kompletny lub niezwłocznie i prawidłowo uzupełniony. Końcowo Wojewoda Pomorski podkreślił, iż twierdzenia pełnomocnika strony złożone w toku postępowania nie tylko nie polegają na prawdzie, ale i nie odpowiadają zasadom logicznego rozumowania, bowiem skarga w niniejszej sprawie została przygotowana w dniu 30 stycznia 2025 r. tj. po upływie 17 dni od dnia wniesienia wniosku. Organ zaznaczył, że o ile okoliczności składania oświadczeń przez stronę i jej pełnomocnika są ich wewnętrzna sprawą, o tyle istotnym z punktu widzenia postępowania sądowoadministracyjnego jest data złożenia oświadczenia pełnomocnika o cofnięciu oświadczenia strony o wycofaniu skarg. Czynność ta miała bowiem miejsce już po odebraniu przez pełnomocnika decyzji, która była zgodna z żądaniem strony, a więc nie zmierzała do głównego celu skargi, jakim jest zapobieżenie dalszej bezczynności czy przewlekłości postępowania. Do odpowiedzi na skargę załączono decyzję z 28 kwietnia 2025 r. o zezwoleniu na pracę dla cudzoziemca R. J. T. D. R. oraz notatkę urzędową z 28 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga, że na dzień złożenia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę oraz wydania zaskarżonej decyzji i zakończenia postępowania obowiązywały przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 214), zawierające szczególną regulację kwestii ponaglenia. W myśl art. 10a pkt 2 ww. ustawy w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 37 k.p.a., dotyczący ponaglenia na niezałatwienia sprawy administracyjnej w terminie. Uchylenie tej ustawy z dniem 1 czerwca 2025 r. nie ma wpływu na kwestię wniesienia ponaglenia. Obowiązująca od dnia 1 czerwca 2025 r. ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r., poz. 621) zawiera tożsamą regulację prawną, albowiem w art. 7 ust. 4 stanowi, że przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art. 45. Dodać należy, że w świetle art. 102 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do postępowań administracyjnych w sprawach zezwoleń na pracę lub oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wszczętych na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 214) i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przechodząc do kwestii zasadniczej, wskazać należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego definiują w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Natomiast przewlekłość postępowania została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem wtedy, gdy postępowanie jest długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa zbyt długo, przez okres którego nie uzasadnia konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy dokonywana jest na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności lub podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, jak również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego, z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej, wydłużenia czasu trwania postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 stwierdził, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody Pomorskiego wniosek, który wpłynął do organu w dniu 13 stycznia 2025 r., nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie miesięcznym. Niniejsza sprawa nie była sprawą skomplikowaną i brak było podstaw do wydłużenia terminu jej rozpoznania do dwóch miesięcy. Po otrzymaniu wniosku organ podjął pierwszą czynność w sprawie w dniu 6 marca 2025 r. poprzez zawiadomienie skarżącej o przewidywanym terminie załatwienia sprawy – 6 maja 2025 r., nastąpiło to już po wniesieniu przez skarżącą skargi. Decyzja rozstrzygająca wniosek Spółki została wydana natomiast w dniu 28 kwietnia 2025 r. Odnotować należy, że w sprawie nie doszło do skutecznego wskazania przez organ nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a., zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o przyczynach zwłoki nie może być wystosowane do strony po upływie terminu jej załatwienia, a wskazana przez organ przyczyna zwłoki powinna podawać konkretne, realne okoliczności, dla których organ nie załatwił sprawy w terminie. Okoliczności te podlegają kontroli sądu w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W niniejszej sprawie organ, jako przyczynę zwłoki, wskazał na bardzo dużą liczbę wpływających do organu wniosków, stopień ich kompletności oraz konieczność dokonania niezbędnej analizy merytorycznej zgromadzonego materiału w sprawie do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie można uznać jednak, by była to przyczyna realizująca intencje ustawodawcy przy konstruowaniu omawianego przepisu. Uznanie, że konieczność przeanalizowania zgromadzonego materiału, w sprawie w której jest go niewiele, jest okolicznością pozwalającą organowi na skuteczne przedłużenie terminu załatwienia sprawy, podważałoby sens istnienia terminów określonych art. 35 k.p.a. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do przedłużenia terminu załatwienia sprawy w trybie przywołanego przepisu. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca jest uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny przez okres ponad dwóch miesięcy, naruszając terminy określone w art. 12, art. 35 § 1-3 oraz art. 36 k.p.a. Z uwagi na fakt, że organ wydał przed rozprawą decyzję o zezwoleniu na pracę cudzoziemca, Sąd, w związku ze stwierdzoną bezczynnością organu, ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Biorąc pod uwagę czasową skalę przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy, w granicach ponad dwóch miesięcy, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadną, w części dotyczącej zgłoszonych przez skarżącą żądań przyznania jej sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny a także stwierdzenia przewlekłości postępowania. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności, nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis miałby treść odmienną, obligującą sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidującą taką możliwość. Przewidziane w ustawie fakultatywne działanie sądu - bez sprecyzowania w ustawie przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena braku rażącego naruszenia przez organ prawa oraz fakt wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, Sąd ocenił jako niezasadny także wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Oceniając kwestię przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by organ wykonywał czynności, które mogłyby zostać uznane za podjęte celu przedłużenia postępowania i pozornie tylko prowadzące do załatwienia sprawy, co czyniłoby zasadnym zarzut przewlekłości postępowania. Skarżąca uzasadniając skargę w zakresie przewlekłości postępowania ograniczyła się do wskazania, że w sprawie "wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy". Stanowisko to nie jest uzasadnione, bowiem organ nie dokonywał w toku sprawy żadnych czynności, poza wysłaniem informacji o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy i wydaniem w sprawie decyzji. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w sprawie doszło do nadużycia prawa przez skarżącą, poprzez złożenie przez nią niekompletnego wniosku a następnie wniesienie skargi do Sądu po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest, że w postępowaniu przed organem skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wobec czego – zdaniem organu - wniosek winien być kompletny i nie zawierać braków formalnych. Organ zobowiązany jest do przestrzegania terminów załatwienia sprawy określonych przepisami prawa (w rozpoznawanej sprawie przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego) bez względu na to czy strona działa przez profesjonalnego pełnomocnika, czy też nie. W odpowiedzi na skargę organ sam wskazał, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżąca wniosła skargę w związku z niewydaniem przez organ decyzji w ustawowym terminie, do czego miała pełne prawo. Co do dokonanej przez stronę czynności cofnięcia oświadczenia o cofnięciu skargi Sąd nie dopatrzył się w tak podejmowanych czynnościach procesowych przejawów nadużycia prawa do sądu przez skarżącą. Podkreślić należy, że w myśl art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Takie uprawnienie przyznane stronie postępowania sądowoadministracyjnego stanowi wyraz zasady dyspozycyjności, umożliwiającej stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Tylko w takim przypadku sąd może odstąpić od obowiązku umorzenia postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jest to regulacja ustanawiająca wyjątek od ogólnej zasady związania sądu cofnięciem skargi i w związku z tym podlega wykładni ścieśniającej. Tym samym uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne wymaga pozytywnego ustalenia przez sąd istnienia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to zarazem, że powody jakimi kieruje się skarżący cofając skargę nie mają znaczenia dla sądu, chyba że cofnięcie skargi ma na celu obejście prawa lub spowoduje utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności (por. postanowienie NSA z 27 marca 2020 r., I OZ 378/20, wyrok NSA z 24 października 2006 r., II OSK 71/06). Zauważyć również należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawierają w art. 60 regulację, na podstawie której dopuszczalne jest jedynie cofnięcie skargi. Brak unormowań dotyczących cofnięcia takiego oświadczenia, nie oznacza jednak, że jest ono niedopuszczalne. Zarówno samo cofnięcie skargi, jak i cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie są czynnościami procesowymi. Podmiotem, decydującym o podjęciu takich czynności, jest skarżący, który do momentu rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji może rozporządzać wniesioną przez siebie skargą. Z tego powodu, jeśli po cofnięciu skargi, ale przed wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania przez sąd, skarżący zmieni zdanie i cofnie swoje wcześniejsze oświadczenie, to należy uznać taką czynność za prawnie dopuszczalną. Momentem granicznym jest w tym wypadku wydanie orzeczenia przez sąd co do skargi (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2010 r., I OSK 50/10). Zdaniem Sądu, wobec zasady dyspozycyjności, na której oparta jest zawarta w p.p.s.a. regulacja dotycząca cofnięcia skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, brak jest również podstaw do badania przyczyn, dla których strona uważa za zasadne wycofanie swego uprzedniego oświadczenia o cofnięciu skargi. Z tych względów nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podnoszone przez obie strony postępowania, twierdzenia stanowiące wyraz wzajemnych negatywnych ocen co do działań podejmowanych w toku sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącej. W związku z tym przeprowadzanie wnioskowanego przez organ dowodu z notatki z dnia 28 maja 2025 r. było zbędne, zawarte w niej dane nie miały bowiem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać także należy, że skarga została wniesiona po upływie terminu załatwienia sprawy a data sporządzenia skargi nie ma znaczenia dla oceny jej zasadności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zmiarkowane do kwoty 240 zł. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiały za tym ani charakter sprawy ani nakład pracy pełnomocnika skarżącej. Przeciwnie, Sąd, kierując się treścią art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, uznał za zasadne zmniejszenie o 1/2 kosztów zastępstwa procesowego w stosunku do stawki minimalnej w wysokości 480 zł, wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c cytowanego rozporządzenia. Możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano z pojęciem niedookreślonym, jakie stanowi "uzasadniony przypadek". W ocenie Sądu, "uzasadnionym przypadkiem" jest sprawa sądowoadministracyjna, w której wystąpiły m.in. okoliczności takie jak zbieżne zarzuty i argumentacja skarg, jednolita regulacja prawna i prowadzenie sprawy przez tego samego pełnomocnika. Sądowi z urzędu znany jest fakt występowania przez skarżącą w wielu innych sprawach przed tutejszym Sądem w bardzo zbliżonych stanach faktycznych, objętych jednolitą regulacją prawną, w których strona jest reprezentowana przez tego samego pełnomocnika (ponad 20 spraw). Sąd zważył, że każda ze spraw wymagała w tej sytuacji mniejszego nakładu pracy, przy jednoczesnym niewielkim stopniu złożoności sprawy. Wskazuje na to tożsama, szablonowa, treść wniesionych skarg, co Sądowi jest wiadomym z urzędu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (zob. w tej materii postanowienia NSA z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt I OZ 544/16, z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II GZ 668/16 oraz z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I GZ 502/18). Zaznaczyć także należy, że instytucję miarkowania kosztów zastępstwa procesowego Sąd zastosował dopiero po wielokrotnym przyznaniu pełnomocnikowi kosztów zastępstwa w pełnej wysokości. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).