III SAB/Gd 18/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie o sygn. akt [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia wniosku A. B. z dnia 20 października 2016 r. w sprawie wznowienia postępowań w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. A. B. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we wszystkich sprawach o świadczenie pielęgnacyjne "toczących się na przełomie wielu lat – rozstrzygniętych i tych obecnie w toku". W skardze wnioskował o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5-krotności przeciętnego wynagrodzenia. Nadto domagał się orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trwa w chronicznej nieterminowości we wszystkich jego sprawach, czym dopuszcza się łamania prawa. Pismem z dnia 9 marca 2017 r. oraz pismem z dnia 29 marca 2017 r. wezwano skarżącego do sprecyzowania skargi poprzez wskazanie spraw (nr konkretnych decyzji/sygnatur akt), których skarga dotyczy. W związku z pismem skarżącego z dnia 6 kwietnia 2017 r. sędzia sprawozdawca zarządzeniem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 11/17 (k. - 2) wyłączył do odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność organu w sprawach o wskazanych sygnaturach akt prowadzonych w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. Skarga na bezczynność Kolegium w postępowaniu o numerze akt administracyjnych [...] (tj. w sprawie wznowienia postępowania we wszystkich sprawach, w których skarżącemu odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. B.), została zarejestrowana pod sygnaturą akt sądowoadministracyjnych III SAB/Gd 18/17. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 3 listopada 2016 r. wpłynął do SKO wniosek skarżącego o wznowienie postępowań we wszystkich sprawach, w których wnioskodawcy odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt [...]. W dniu 19 grudnia 2016 r. do Kolegium wpłynęła skarga A. B. na bezczynność organu w 4 sprawach m.in. w sprawie o sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 2/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił ww. skargę na bezczynność organu (z uwagi na jednoczesność złożenia wezwania do usunięcia na ruszenia prawa i wniesienia skargi). Zwrot akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia nastąpił w dniu 12 kwietnia 2017 r. Kolegium wyjaśniło, że sprawa zarejestrowana pod sygn. akt [...] nie została dotychczas załatwiona, lecz taki stan rzeczy wynika z przyczyn niezależnych od organu a wynikających z działań samego skarżącego. Kolegium podkreśliło, że skarżący inicjował bardzo dużo postępowań i każde rozstrzygnięcie jest przez niego zaskarżane w toku instancji a następnie do sądu administracyjnego. Wiele wniosków skarżącego jest ogólnych albo dotyczy podobnych kwestii. Kolegium stwierdziło, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę (11 maja 2017 r.) nie zostały zakończone wyłącznie 2 zainicjowane przez skarżącego postępowania zarejestrowane w Kolegium pod sygnaturami akt [...] oraz [...], przy czym ta ostatnia sprawa stanowi w istocie powtórzenie żądania zawartego w sprawie o sygn. akt [...] i kolejnych z nią powiązanych, natomiast akta sprawy o sygn. akt [...] znajdują się w obecnie w dyspozycji Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z wniesioną przez skarżącego skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt III SA/Gd 423/16). Okoliczność ta stanowi przyczynę niezależna od organu, o której mowa w art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Skarga na bezczynność organu odwoławczego jest zasadna. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Pismo skarżącego z dnia 12 grudnia 2016 r. (data wpływu do SKO – 19.12.2016 r.) spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 in fine k.p.a., wobec czego skarżący wniósł skargę spełniając przesłanki przewidziane w art. 52 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 20 października 2016 r. o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji administracyjnych odmawiających mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 3 listopada 2016 r. Załatwienie sprawy w postępowaniu winno zasadniczo nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Maksymalnie zakreślony ustawą termin na załatwienie przedmiotowego wniosku upłynął zatem w dniu 3 stycznia 2017 r. Skarżący wniósł skargę do tut. Sądu w dniu 2 lutego 2017 r. (data nadania skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego), wobec czego w dniu wniesienia skargi do sądu organ pozostawał w bezczynności. Mając to na uwadze, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność organu zobowiązując Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 października 2016 r. w sprawie wznowienia postępowania we wszystkich sprawach w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1. sentencji wyroku). Przystępując z kolei do oceny czy opisana w niniejszej sprawie bezczynność Kolegium miała charakter rażący należało w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się jednak, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). Opisany powyżej przebieg postępowania w procedowaniu Kolegium nad wnioskiem skarżącego z dnia 20 października 2016 r. nie pozostawia wątpliwości, iż organ ten dopuścił się bezczynności, jednakże okoliczności stanu faktycznego nie wskazują, by bezczynności organu w niniejszej sprawie przypisać znamię "rażącego naruszenia prawa". Przede wszystkim należy wskazać, że skarżący od kilku lat – co wynika z treści odpowiedzi na skargę organu, a co również Sądowi jest wiadome z urzędu – inicjuje w różnych trybach administracyjnych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym (jako organem I instancji czy też organem odwoławczym) szereg postępowań związanych z ustaleniem, modyfikacją czy też weryfikacją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z informacji Kolegium od momentu wpływu sprawy o sygn. akt [...] (tj. od wpływu w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy o wznowienie – w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. - wszelkich postępowań dotyczących utraconego świadczenia pielęgnacyjnego), skarżący zainicjował przed organem w różnych trybach łącznie 20 postępowań w tym przedmiocie, wykazując się przy tym dużą ogólnością składanych do organu wniosków, co przy wielości podjętych uprzednio rozstrzygnięć w tym przedmiocie (czy to przez Prezydenta Miasta T., jako organu I instancji, czy też przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), niewątpliwie utrudniało organowi – a także wydłużało w czasie - rozeznanie właściwego żądania skarżącego. Co więcej, w niniejszej sprawie akta administracyjne obu instancji (dotyczące sprawy o sygn. akt [...] i kolejnych z nią związanych) zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w związku ze złożoną skargą (wyrok WSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 423/16), a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze złożoną skargą kasacyjną na ww. wyrok WSA w Gdańsku (w tej sprawie NSA w dniu 16 maja 2017 r. wydał wyrok, sygn. akt I OSK 2571/16). W ocenie Sądu wskazane okoliczności wskazują na to, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca "z rażącym naruszeniem prawa". Jak zostało to powyżej wyjaśnione fakt zaniechania podjęcia przez organ w ustawowym terminie określonej czynności czy wydania aktu nie stanowi sam w sobie o kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa i nie daje wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce "z rażącym naruszeniem prawa", gdyż o tym, czy takie naruszenie prawa jest rażące (oczywiste, ewidentne) muszą każdorazowo rozstrzygać indywidualne okoliczności faktyczne sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. W niniejszej sprawie fakt częstego składania przez skarżącego różnorakich podań (wniosków, odwołań, zażaleń) związanych z realizacją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i inicjowania w tym zakresie postępowań w trybach zwyczajnych i nadzwyczajnych wskazuje, że stwierdzonej bezczynności nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, dlatego - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono jak w punkcie 2. sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być zastosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, LEX nr 2205900). Z kolei zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, LEX nr 2237160). Z opisanych w sprawie okoliczności nie wynika – w ocenie Sądu – by istniała uzasadniona konieczność zastosowania dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych ponad zobowiązanie Kolegium do rozpatrzenia w określonym terminie wniosku skarżącego. Orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny może być uzasadnione – co wynika z powyższych wyjaśnień – wyłącznie zaistnieniem takiej sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, gdyż w istocie to właśnie jest celem skargi na bezczynność, a taka konieczność w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodzi. Z kolei suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a., przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, a z przepisu tego wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Sąd w niniejszej sprawie nie uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżącego jakiejkolwiek sumy pieniężnej, ponieważ stwierdzonej bezczynności nie cechuje rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.