III SAB/Gd 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie o sygn. akt [...] w przedmiocie sporządzenia i wydania kopi akt sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpatrzeniu wniosku skarżącego A. B. z dnia 20 października 2016 r. o sporządzenie i wydanie kopi wszystkich akt spraw związanych ze świadczeniem pielęgnacyjnym nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do załatwienia ww. wniosku skarżącego z dnia 20 października 2016 r.; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. A. B. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we wszystkich sprawach związanych ze świadczeniem pielęgnacyjnym, "toczących się na przełomie wielu lat – rozstrzygniętych i tych obecnie w toku". W skardze wnioskował o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5-krotności przeciętnego wynagrodzenia. Nadto domagał się orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trwa w chronicznej nieterminowości we wszystkich jego sprawach, czym dopuszcza się łamania prawa. Pismem z dnia 9 marca 2017 r. oraz pismem z dnia 29 marca 2017 r. wezwano skarżącego o sprecyzowanie skargi poprzez wskazanie spraw (nr konkretnych decyzji/sygnatur akt), których skarga dotyczy. W związku z pismem skarżącego z dnia 6 kwietnia 2017 r. sędzia sprawozdawca zarządzeniem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 11/17 (k. - 2) wyłączył do odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność organu w sprawach o wskazanych sygnaturach akt prowadzonych w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Skarga na bezczynność Kolegium w postępowaniu o numerze akt administracyjnych [...] została zarejestrowana pod sygnaturą akt sądowoadministracyjnych III SAB/Gd 19/17. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 3 listopada 2016 r. wpłynął do SKO wniosek skarżącego (pismo z dnia 20 października 2016 r.) o wydanie odpisów wszystkich akt sprawy związanych z utratą przez skarżącego uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt [...]. Następnie w dniu 19 grudnia 2016 r. do Kolegium wpłynęła skarga A. B. na bezczynność organu w 4 sprawach m.in. w sprawie o sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 3/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na bezczynność organu (z uwagi na jednoczesność złożenia wezwania do usunięcia na ruszenia prawa i wniesienia skargi). Zwrot akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia do organu nastąpił w dniu 12 kwietnia 2017 r. i w konsekwencji Kolegium rozpoznało wniosek skarżącego wydając w dniu 13 kwietnia 2017 r. postanowienie (sygn. akt [...]) o odmowie wydania skarżącemu odpisów z akt sprawy. W następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 maja 2017 r. (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy ww. postanowienie z dnia 13 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Skarga na bezczynność organu odwoławczego jest zasadna. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Pismo skarżącego z dnia 12 grudnia 2016 r. (data wpływu do SKO w Gdańsku – 19.12.2016 r.) spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 in fine k.p.a., wobec czego skarżący wniósł skargę spełniając przesłanki przewidziane w art. 52 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 20 października 2016 r. o "dostarczenie mu kopi wszystkich akt spraw, związanych ze świadczeniem pielęgnacyjnym" wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 3 listopada 2016 r. Załatwienie sprawy w postępowaniu winno zasadniczo nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie postępowanie o sporządzenie i wydanie kopi akt spraw będących w dyspozycji Kolegium związanych ze świadczeniem pielęgnacyjnym zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 20 października 2016 r. i organ powinien rozpoznać ten wniosek w sposób przewidziany prawem, tj. uczynić zadość żądaniu skarżącego i wydać mu kopie odpowiednich dokumentów bądź odmówić uwzględnienia tego żądania wydając stosowne postanowienie w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika jednak, że organ, do momentu wniesienia skargi, nie załatwił wniosku skarżącego, a zatem w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Bezsporne jest przy tym, że po wniesieniu skargi w rozpoznawanej sprawie, tj. po zwrocie akt z tut. Sądu, Kolegium niezwłocznie rozpoznało przedmiotowy wniosek skarżącego wydając w dniu 13 kwietnia 2017 r. postanowienie (sygn. akt [...]) o odmowie sporządzenia i wydania skarżącemu kopi akt spraw będących w dyspozycji Kolegium związanych ze świadczeniem pielęgnacyjnym, a zatem od tego momentu - w ocenie Sądu - nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, skoro w toku postępowania sądowoadministracyjnego wniosek skarżącego został rozpoznany, to obliguje to Sąd - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - do umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie sporządzenia i wydania kopi akt spraw będących w dyspozycji Kolegium związanych ze świadczeniem pielęgnacyjnym (punkt 2. sentencji wyroku). Rozpoznanie przez organ wniosku i wydanie przewidzianego prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku po wniesieniu skargi - jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku rozpoznania wniesionej skargi. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd ma także obowiązek stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności, a nadto ustalenia czy bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego, czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że od momentu złożenia wniosku do jego rozpoznania upłynął okres ponad 5-miesięczny, w którym organ pozostawał w bezczynności. Przystępując jednak do oceny czy opisana w niniejszej sprawie bezczynność Kolegium miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się jednak, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). Opisany powyżej przebieg postępowania w procedowaniu Kolegium nad wnioskiem skarżącego z dnia 20 października 2016 r. nie pozostawia wątpliwości, że organ ten dopuścił się bezczynności, jednakże okoliczności stanu faktycznego nie wskazują, by bezczynności organu w niniejszej sprawie przypisać znamię "rażącego naruszenia prawa". Sam fakt zaniechania podjęcia przez organ w ustawowym terminie określonej czynności czy wydania aktu – jak to zostało powyżej wyjaśnione - nie stanowi sam w sobie o kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa i nie daje wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce "z rażącym naruszeniem prawa", gdyż o tym, czy takie naruszenie prawa jest rażące (oczywiste, ewidentne, pozbawione racjonalnego uzasadnienia) muszą każdorazowo rozstrzygać indywidualne okoliczności faktyczne sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. W tym zakresie należy przede wszystkim należy wskazać, że skarżący od kilku lat – co pozostaje Sądowi wiadome z urzędu – inicjuje w różnych trybach administracyjnych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym (jako organem I instancji czy też organem odwoławczym) szereg postępowań związanych z ustaleniem, modyfikacją czy też weryfikacją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji brak sprecyzowania przez skarżącego we wniosku o jakie (konkretne) dokumenty w istocie chodzi, a następnie konieczność przekazania przez Kolegium do tut. Sądu akt spraw w związku ze złożonymi skargami (część akt przekazanych tut. Sądowi do sprawy o sygn. akt III SA/Gd 423/16 na skutek zaskarżenia wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. znajdowała się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym), stanowią okoliczności, które – w ocenie Sądu – wskazują na to, że stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, dlatego - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być zastosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, LEX nr 2205900). Z kolei zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, LEX nr 2237160). Suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z przedstawionych w sprawie okoliczności nie wynika, by istniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu w niniejszej sprawie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych; w szczególności w sytuacji, gdy wniosek skarżącego został bezzwłocznie po zwrocie akt administracyjnych do organu już rozpoznany przez Kolegium, dlatego Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.