III SAB/Gd 243/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Oddział w G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Oddział w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Oddział w G. (dalej: "skarżąca") w dniu 29 stycznia 2025 r. złożyła do Wojewody Pomorskiego wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemki J. A., zaś w dniu 13 lutego 2025 r. złożyła korektę wniosku. Pismem z dnia 8 marca 2025 r. (doręczonym pełnomocnikowi w dniu 10 marca 2025 r.) organ wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku i przedłożenie w terminie 7 dni bankowego potwierdzenia transakcji wniesionej opłaty w wysokości 100 zł za wydanie zezwolenia na pracę, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżąca w dniu 10 marca 2025 r. przedłożyła żądany dowód uiszczenia opłaty za wydanie zezwolenia na pracę oraz złożyła korektę wniosku. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego (dalej: "organ"). Skarga wpłynęła do organu w dniu 28 marca 2025 r. (data prezentaty). Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2/ przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."); 3/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pomimo, że wniosek złożony w dniu 29 stycznia 2025 r. nie był kompletny, to w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania. Następnie przytoczyła definicję bezczynności i przewlekłości postępowania w rozumieniu prawa administracyjnego. W ocenie skarżącej organ pozostaje w bezczynności, gdyż w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, bowiem podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 36 k.p.a., nie zawiadomił jej o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Zasadne jest zatem przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Skarżąca w związku z bezczynnością organu ponosi realne straty, gdyż nie może prowadzić działalności gospodarczej. Zgodnie z orzecznictwem, jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wydał zezwolenie na pracę dla cudzoziemca w dniu 9 kwietnia 2025 r. (które załączył) i wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania ponad kwotę 200 zł z uwagi na uwzględnienie skargi przez organ w trybie autokontroli, stopień zawiłości sprawy, wkład pełnomocnika skarżącej oraz przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu wydanie decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd i wydaniem wyroku skutkuje tym, że stan bezczynności ustał, zatem postępowanie sądowoadministracyjnego jest bezprzedmiotowe. Uzasadniając wniosek o miarkowanie kosztów organ wskazał, że stan bezczynności został bezzwłoczne usunięty, zwrócił uwagę na charakter i stopień zawiłości sprawy, jak również na wkład pełnomocnika skarżącej w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Organ podał, że pełnomocnik skarżącej od początku 2025 r. złożył 39 identycznych skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjaśnić trzeba, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.), stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Obowiązująca od dnia 1 czerwca 2025 r. ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2025 r. poz. 621), zawiera tożsamą regulację prawną, albowiem w art. 7 ust. 4 stanowi, że przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art. 45. Dodać jednakże należy, że w świetle art. 102 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do postępowań administracyjnych w sprawach zezwoleń na pracę lub oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wszczętych na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepisy tej ustawy nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad, w tym zasady szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Przechodząc do meritum wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest natomiast zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. W sytuacji gdy strona równolegle ze skargą na bezczynność, zarzuca także w skardze przewlekłość postępowania, zadaniem Sądu staje się ponadto zbadanie, czy czynności podejmowane przez organ w toku postępowania czynności były, najogólniej rzecz biorąc, efektywne i rzeczywiście potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się więc przede wszystkim, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami procesowymi organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw. Uzasadniając skargę na przewlekłość postępowania w tej sprawie strona ograniczyła się właśnie do wskazania, że wystąpił stan przewlekłości, gdyż w jej ocenie podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych i nieistotnych dla załatwienia sprawy. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Sąd miał na uwadze, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 29 stycznia 2025 r. a w dniu 13 lutego 2025 r. złożyła jego korektę. Organ zaś wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego przedmiotowego wniosku (uiszczenia wymaganej opłaty wraz z dowodem wpłaty) dopiero w dniu 8 marca 2025 r. Zatem pierwszą czynność podjął w sprawie po upływie ponad miesiąca od złożenia przedmiotowego wniosku. Nie sposób zatem przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie organ niezwłocznie dokonał czynności zmierzającej do załatwienia wniosku skarżącej. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., wpływ wniosku skarżącej spowodował wszczęcie postępowania i nałożył na organ obowiązek weryfikacji tego wniosku i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa (w tym przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w czasie, który nie spowoduje popadania w zwłokę w załatwieniu sprawy. Ostatecznie w dniu 9 kwietnia 2025 r. organ wniosek załatwił pozytywnie i udzielił zezwolenia na pracę. Wydanie decyzji z 9 kwietnia 2025 r. nastąpiło ponadto dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność do tutejszego Sądu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek skarżącej nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przy przyjęciu terminu dwumiesięcznego – wydłużonego na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd ocenił, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny do dnia 9 kwietnia 2025 r., naruszając terminy określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. Wydanie decyzji w dniu 9 kwietnia 2025 r. nastąpiło przy tym dopiero po wniesieniu skargi przez stronę 28 marca 2025 r., jak też, co wykazano powyżej, już po upływie terminu na załatwienie sprawy. Sąd nie widzi podstaw do umorzenia postępowania sądowego w tych okolicznościach, zważywszy, że ustawodawca przewidział, że uwzględniając skargę na bezczynność organ może zobowiązać organ do wydania aktu albo podjęcia czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie właśnie w sytuacji gdy zostanie ustalone przez Sąd, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał bezczynny, a dopiero później - i jednocześnie przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd - wydał decyzję w sprawie. Reasumując, w chwili wniesienia skargi na bezczynność niewątpliwie decyzja nie była wydana. Jednocześnie jak wskazano wyżej, jej wydanie w dniu 9 kwietnia 2025 r., nastąpiło już po obowiązującym organ terminie na rozpoznanie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1783/24). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. Przekroczenie terminu rozpoznania wniosku w tej konkretnej sprawie – ponad 1 miesiąc - nie stanowi, zdaniem Sądu, okresu czasu, który można uznać za rażący. Z uwagi na fakt, że organ wydał przed posiedzeniem Sądu decyzję o zezwoleniu na pracę cudzoziemca, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Powyższe znalazło swój wyraz w punkcie 1. sentencji wyroku. Sąd uznał, że brak działania organu, tj. niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącej w terminie jest przejawem bezczynności, nie zaś przewlekłego prowadzenia postępowania, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej przewlekłości postępowania organu (punkt 2. sentencji wyroku). Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że organ uznał przedłożony przez stronę wraz z wnioskiem (i korektami) materiał dowodowy za wystarczający do wydania pozytywnej decyzji o udzieleniu zezwolenia na pracę. Organ pomiędzy przyjęciem wniosku, a wydaniem decyzji, poza wezwaniem o przełożenie bankowego potwierdzenia wniesienia opłaty, nie dokonywał żadnych innych czynności procesowych. W szczególności sam nie podejmował żadnych czynności dowodowych i podjął decyzję wyłącznie na podstawie materiału dowodowego przedłożonego przez stronę. Uzasadniając skargę w zakresie przewlekłości strona skarżąca ograniczyła się natomiast do wskazania, że w jej ocenie "wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy". Z przedstawionych wyżej powodów, Sąd ocenił, że wskazana przez skarżącą argumentacja nie odnosi się do okoliczności tej konkretnej sprawy, której istotą, zdaniem Sądu, jest to, że organ pozostawał bezczynny, a nie to, że miał podejmować po wpływie wniosku czynności pozorne. Skarga okazała się zatem bezzasadna w części, w której skarżąca zarzucała organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidywał taką możliwość. Przewidziane w ustawie jedynie fakultatywne działanie sądu – bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej – oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę, przewidziana w art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 1061 ze zm.), wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1224/19), nie stanowi jednak odszkodowania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena o braku rażącego naruszenia prawa przez organ, fakt wydania decyzji po wniesieniu skargi oraz brak przedstawienia przez skarżącą konkretnej argumentacji, przemawiającej za przyznaniem jej wnioskowanej sumy pieniężnej. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia organowi grzywny. Mając na uwadze, że bezczynność organu nie była rażąca, a organ załatwił już sprawę z wniosku skarżącej, Sąd ocenił jako niezasadny także wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Główną funkcją grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej. Grzywna służy zatem przede wszystkim zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną, związaną z ukaraniem organu. W ocenie Sądu środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a., jak wskazano wyżej, powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie miała miejsca, co przemawia za zasadnością odstąpienia przez Sąd od wymierzenia organowi grzywny. Także w tym zakresie Sąd uwzględnił, że organ wydał oczekiwane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcie, a przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie miało charakteru rażącej bezczynności. W tym zakresie zatem Sąd uznał żądania skargi za niezasadne i w punkcie 2. sentencji wyroku oddalił ją w powyższej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 357 zł, odpowiadającą łącznie wysokości uiszczonego wpisu sądowego (100 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego zmniejszonych o połowę w stosunku do stawki minimalnej w wysokości 480 zł wraz z opłatą za pełnomocnictwo (17 zł), Sąd nie znalazł podstaw do ustalenia wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości dwukrotności stawki minimalnej, albowiem pełnomocnik w żaden sposób nie uzasadnił tego żądania, jak również nie przemawiają za tym charakter sprawy i niezbędny nakład pracy pełnomocnika skarżącej. Sąd natomiast uznał za zasadne obniżenie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 206 p.p.s.a. Stanowi on, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W przywołanym brzmieniu przepis ten obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W nowym stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest już uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (zob. art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym, jakie stanowi "uzasadniony przypadek". Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego jest w niniejszej sprawie uzasadnione. Pełnomocnik skarżącej wniósł do tutejszego Sądu wiele skarg w sprawach tożsamych, zarówno co do okoliczności faktycznych, jak i prawnych. Sąd zważył, że każda z nich z osobna wymagała w tej sytuacji mniejszego nakładu pracy, przy jednoczesnym niewielkim stopniu złożoności sprawy. Wskazuje na to tożsama (szablonowa) treść wniesionych skarg, co Sądowi jest wiadome z urzędu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (zob. w tej materii postanowienia NSA: z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OZ 544/16; z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GZ 668/16 oraz z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I GZ 502/18). Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia orzekł o zasądzeniu od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwoty 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 3. sentencji wyroku).