III SAB/Gd 324/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. Spółka z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła w dniu 7 sierpnia 2024 r. z wnioskiem do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca – T. K. Strona dokonała następnie korekty wniosku w dniu 18 września 2024 r. Następnie, w dniu 19 września 2024 r., spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a.", polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła definicję bezczynności i przewlekłości postępowania w rozumieniu prawa administracyjnego oraz przedstawiła przebieg postępowania w sprawie, wskazując na tym etapie, że złożyła wniosek w dniu 7 sierpnia 2024 r. co spowodowało wszczęcie postępowania. Strona zaznaczyła, że co prawda wniosek nie zwierał wszystkich dokumentów koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jednak wszczęcie postępowania następuje także w wyniku złożenia wniosku niekompletnego. W skardze wskazano, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. W ocenie skarżącej, przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zasadne jest tym samym przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, które jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna natomiast uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Po otrzymaniu skargi organ w dniu 21 października 2024 r. wystosował do pełnomocnika strony wezwanie do usunięcia braków wniosku z dnia 7 sierpnia 2024 r. o wydanie zezwolenia - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania - poprzez przedłożenie wymaganego dokumentu w postaci informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W wezwaniu zawarto pouczenie, że nieusunięcie braków wniosku we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 21 października 2024 r. organ sformułował ponadto kierowaną do Sądu odpowiedź na skargę, w której wniósł o oddalenie wniosku skarżącej w zakresie przyznania sumy pieniężnej oraz ukarania organu grzywną, wniósł przy tym o przyznanie skarżącej zwrotu kosztów wg norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego w jednokrotnej wysokości. Organ poinformował jednocześnie, że w dniu 21 października 2024 r. wystosował do strony wezwanie do uzupełnienia brakujących dokumentów. Organ przyznał, że dopuścił się w sprawie bezczynności, jednak - w ocenie organu - nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem opóźnienie w wydaniu decyzji na dzień wniesienia skargi, zdaniem organu, wynosiło 25 dni, a nie jak wskazywała skarżąca wielokrotność terminu przewidzianego na wydanie rozstrzygnięcia. Nadto wskazał, że w kwestii dochodzonej przez skarżącą sumy pieniężnej, nie przedstawiono dowodów pozwalających na orzeczenie jej we wskazanej wysokości. Organ podkreślił, że nie doszło do zaniechania rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na wadliwe działanie pracownika organu, lecz z uwagi na problem systemowy (kadrowy), którego organ nie jest w stanie obecnie rozwiązać. Mając na uwadze wskazaną przez organ na etapie odpowiedzi na skargę informację, że wezwał stronę pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania do przedłożenia określonego dokumentu, Sąd wystąpił do pełnomocnika Wojewody Pomorskiego o wyjaśnienie czy w sprawie została wydana decyzja administracyjna oraz czy R. sp. z o.o. w G. terminowo odpowiedziała na wezwanie Wojewody Pomorskiego z dnia 21 października 2024 r. o uzupełnienie braków formalnych wniosku czy też orzeczono o pozostawieniu wniosku z dnia 7 sierpnia 2024 r. o wydanie zezwolenia na pracę bez rozpoznania. Pismem z dnia 7 stycznia 2025 r. pełnomocnik organu udzielił odpowiedzi oraz nadesłał dokumenty zgromadzone w sprawie po dniu 21 października 2024 r. Pełnomocnik podkreślił w pierwszej kolejności, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca została ostatecznie wydana w dniu 21 listopada 2024 r. Do pisma dołączono więc decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 listopada 2024 r. nr SO-XI.8671.12113.2024.EW odnoszącą się do osoby T. K.. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że opóźnienie w wydaniu decyzji wynikało z uznania przez organ, że wnioskodawca nie przesłał odpowiedzi na wezwanie w zakreślonym terminie, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, po czym okazało się, że wniosek został uzupełniony nie w formie korekty dokonywanej przez system ZC a w formie papierowej co umożliwiło dalsze prowadzenie postępowania i wydanie zezwolenia. W tym zakresie do wyjaśnień dołączono m.in. następujące dokumenty: 1/ pismo pełnomocnika R. Sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia 21 sierpnia 2024 r. skierowane do Wojewody Pomorskiego na adres Oddziału ds. Legalizacji Zatrudnienia Cudzoziemców w Gdyni Wydziału Spraw Obywatelskich Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, w którym pełnomocnik wskazał, ze dokonuje uzupełnienia braków wniosku z dnia 7 sierpnia 2024 r. poprzez nadesłanie dokumentów: pełnomocnictwa oraz informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi – do pisma załączono ww. informację starosty z dnia 2 sierpnia 2024 r. 2/ pismo pełnomocnika R. Sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia 22 października 2024 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie Wojewody Pomorskiego z dnia 21 października 2024 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku – gdzie pełnomocnik poinformował organ, że oryginały informacji starosty zostały uzupełnione w wersji papierowej i wysłane wcześniej na adres Oddziału ds. Legalizacji Zatrudnienia Cudzoziemców w Gdyni Wydziału Spraw Obywatelskich Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. 3/ pismo Wojewody Pomorskiego z dnia 6 listopada 2024 r. kierowane do pełnomocnika R. Sp. z o.o. z siedzibą w G. o pozostawieniu wniosku z dnia 7 sierpnia 2024 r. bez rozpoznania na skutek nieusunięcia braków wniosku. 4/ pismo Wojewody Pomorskiego z dnia 8 listopada 2024 r. kierowane do pełnomocnika R. Sp. z o.o. z siedzibą w G. informujące, że po ponownej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca T. K., Wojewoda Pomorski stwierdził, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy uznać za bezskuteczne i gdzie poinformowano jednocześnie stronę, że przedmiotowe postępowanie będzie kontynuowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Na wstępie należy zauważyć, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.) stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Odnosząc się do meritum sprawy odnotować należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje w tym zakresie jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. W sytuacji gdy strona równolegle ze skargą na bezczynność, zarzuca także w skardze przewlekłość postępowania, zadaniem Sądu staje się ponadto zbadanie, czy czynności podejmowane przez organ w toku postępowania czynności były, najogólniej rzecz biorąc, efektywne i rzeczywiście potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i do procedowania wniosku. W orzecznictwie wskazuje się więc przede wszystkim, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami procesowymi organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw. O przewlekłości postepowania świadczy także podejmowanie czynności zbędnych z punktu widzenia procedowania wniosku. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy. Przepisy tej ustawy nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3021/17). Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca wpłynął do organu 7 sierpnia 2024 r. Z tym dniem, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., doszło do wszczęcia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Wniosek nie został jednak załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przy przyjęciu terminu dwumiesięcznego - wydłużonego na podstawie art. 35 § 3 k.p.a., który upłynął bezskutecznie w dniu 7 października 2024 r. Decyzja została zaś wydana w dniu 21 listopada 2024 r., a zatem doszło do jej wydania z przekroczeniem terminu. W tej sprawie organ nie informował też strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd ocenił, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny do dnia 21 listopada 2024 r., naruszając terminy określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. Z uwagi na fakt, że organ wydał przed posiedzeniem Sądu decyzję o zezwoleniu na pracę cudzoziemca, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1783/24). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. Przekroczenie terminu rozpoznania wniosku w tej konkretnej sprawie - w granicach około półtorej miesiąca (licząc od dnia 7 października 2024 r. do dnia 21 listopada 2024 r.) - również nie stanowi, zdaniem Sądu, okresu czasu, który można uznać za rażący. Na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednocześnie, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Analiza okoliczności przedmiotowej sprawy wykazała bowiem, że w dniu 21 października 2024 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w sytuacji gdy braki te bez wezwania były już wcześniej uzupełnione przez pełnomocnika strony. Tego rodzaju działanie w nieuzasadniony sposób doprowadziło to przedłużenia postępowania w sprawie. W chwili wezwania do uzupełniania braków wniosku, do Wojewody Pomorskiego wysłany był już bowiem komplet dokumentów umożliwiających merytoryczne procedowanie wniosku. Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że przewlekłość która wystąpiła w sprawie nie miała charakteru rażącego. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę tożsame jak przy ocenie charakteru bezczynności wytyczne i uwzględnił, że pomimo wskazanej przewlekłości postępowanie zakończono w terminie ok 3 i pół miesiąca licząc od dnia złożenia wniosku. Jako istotną okoliczność dla stwierdzenia, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego poza cezurą czasową, Sąd uwzględnił, że po wydaniu w dniu 6 listopada 2024 r. pisma o pozostawienia wniosku bez rozpoznania, na skutek audytu wewnętrznego organ już w dniu 7 listopada 2024 r. zorientował się w swoim błędzie i dnia następnego, to jest dnia 8 listopada 2024 r. poinformował pełnomocnika strony, że wniosek jako kompletny będzie procedowany oraz że brak było podstaw do pozostawienia go bez rozpoznania. Strona istotnie dokonywała samodzielnych uzupełnień wniosku. Niewątpliwie jednak przy tak dużej liczbie wniosków jaka jest procedowana przez organ składanie kolejnych dokumentów do różnych komórek Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, nie ułatwiało organowi oceny kompletności skierowanego do niego wniosku. Powyższe nie może stanowić o braku przewlekłości, która niewątpliwie wystąpiła. Stanowi jednak w ocenie Sądu dodatkową okoliczność, która przemawia za stwierdzeniem braku rażącego charakteru przewlekłości. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. to jest w odniesieniu co do zgłoszonych przez stronę skarżącą żądań wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. Wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności i przewlekłości nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). W okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena braku rażącego naruszenia przez organ prawa. Organ dopuścił się bezczynności i doszło do przewlekłości w postaci nieuzasadnionego wezwania do uzupełnienia braków wniosku, lecz przed rozpoznaniem skargi organ skorygował swoje stanowisko, co do podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, przystąpił do procedowania wniosku oraz wydał decyzję w sprawie. Należy podkreślić, że organ uznał zatem ostatecznie przedłożony przez stronę wraz z wnioskiem (i jego korektą oraz uzupełnieniem) materiał dowodowy za wystarczający do wydania pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na pracę Okres oczekiwania na rozstrzygnięcie naruszył zatem terminy ustawowe, jednak jak wyjaśniono wyżej, nie kwalifikuje się w ocenie Sądu jako rażące naruszenie prawa. Ponieważ od złożenia wniosku (7 sierpnia 2024 r.) do wydania decyzji (21 listopada 2024 r.) upłynął okres ok. 3 i pół miesiąca, nie można uznać jak wskazuje pełnomocnik strony, aby strona w chwili wniesienia skargi oczekiwała kilkanaście miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu także ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia grzywny. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, Sąd ocenił jako niezasadny także wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Główną funkcją grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej. Grzywna służy zatem przede wszystkim zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną, związaną z ukaraniem organu. W ocenie Sądu środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a., jak wskazano wyżej, powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie miała miejsca, co przemawia za zasadnością odstąpienia przez Sąd od wymierzenia organowi grzywny. Także w tym zakresie Sąd uwzględnił, że organ wydał oczekiwane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcie, a przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie miało charakteru rażącej bezczynności. W tym zakresie podobnie jak wyżej Sąd uwzględnił też, że organ niezwłocznie po tym jak zorientował się, że strona nadesłała do oddziału w Gdyni dokumenty decydujące o kompletności wniosku, uznał pozbawienie wniosku bez rozpoznania za błąd i podjął działania w celu naprawienia wskazanego błędu aby strona nie poniosła w jego wyniku negatywnych konsekwencji w zakresie dotyczącym zatrzymania procedowania wniosku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł odpowiadającą łącznie wysokości uiszczonego wpisu sądowego (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz ustalonemu zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) wynagrodzeniu pełnomocnika (480 zł). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiają za tym charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika skarżącej.