III SAB/Gd 4/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. o udzielenie zezwolenia na pracę w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. (zwana dalej: "spółką", "skarżącą spółką", "stroną", "stroną skarżącą" lub "wnioskodawcą") w dniu 20 września 2024 r. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemki, tj. obywatelki Kolumbii Y. M. Pismem z dnia 9 grudnia 2024 r. Wojewoda Pomorski wystosował do spółki wezwanie o uzupełnienie brakującej opłaty oraz przedłożenie dokumentu potwierdzającego uzgodnienia w zakresie skierowania cudzoziemki przez agencję pracy tymczasowej, sporządzonego zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1563). W dniu 9 grudnia 2024 r. przedmiotowy wniosek został przez spółkę skorygowany. Pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. Wojewoda Pomorski - działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - zwanej w skrócie: "k.p.a.") - pozostawił wniosek spółki z dnia 20 września 2024 r. o wydanie zezwolenia na pracę bez rozpoznania. W piśmie organ wyjaśnił, że przyczynę takiego rozstrzygnięcia stanowiło nieusunięcie braków ustalonych w przepisach prawa w wyznaczonym w wezwaniu terminie. Pismem z dnia 15 listopada 2024 r. (data wpływu do organu – 29.11.2024 r.) spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz wnosząc o: 1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - zwanej w skrócie: "p.p.s.a."), ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądania strony jest dzień doręczenia żądania organowa administracji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek o zezwolenie na pracę cudzoziemca wpłynął do organu w dniu 20 września 2024 r., zatem w tym dniu doszło do wszczęcia postępowania. Co prawda wniosek ten nie zawierał wszystkich dokumentów koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jednak wszczęcie postępowania następuje także w wyniku złożenia wniosku niekompletnego. Następnie skarżąca przytoczyła definicję bezczynności i przewlekłości postępowania w rozumieniu prawa administracyjnego oraz przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Spółka podniosła, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. W ocenie skarżącej przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, a skarżąca również w wyniku bezczynności organu administracji ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie z uwagi na nadużycie przez stronę skarżącą prawa do sądu, a ponadto oddalenie wniosków o przyznanie skarżącej spółce sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku ze stwierdzonymi brakami wniosku, pismem z dnia 9 grudnia 2024 r. wystosował do strony wezwanie o uzupełnienie brakującej opłaty oraz przedłożenie dokumentu potwierdzającego uzgodnienia w zakresie skierowania cudzoziemki przez agencję pracy tymczasowej, sporządzonego zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. W odpowiedzi strona złożyła korektę wniosku, do której dołączyła potwierdzenie dokonania opłaty od wniosku oraz promesę. Dokument ten nie odpowiadał jednak wymogom wskazanego przepisu, bowiem nie zawierał wymagań kwalifikacyjnych koniecznych do wykonywania pracy, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu. W związku z tym, pismem z dnia 20 grudnia 2024 r., organ poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Następnie, po przedstawieniu ustawowej definicji pojęcia bezczynności oraz przepisów odnoszących się do terminowości załatwiania spraw administracyjnych, Wojewoda Pomorski przyznał, że w sprawie dopuścił się wykazywanej przez skarżącą bezczynności, która jednak - jak wiadomo Sądowi z urzędu - spowodowana jest zbyt dużą w stosunku do możliwości kadrowych urzędu ilością składanych wniosków. W ocenie organu w niniejszej sprawie zachodzi jednak nadużycie prawa do sądu ze strony skarżącej spółki, ponieważ strona złożyła wniosek niekompletny, którego nie uzupełniła do dnia wniesienia skargi, po czym po upływie ponad miesiąca wniosła skargę na bezczynność i opieszałość organu, domagając się zasądzenia grzywny i sumy pieniężnej. Gdyby skarżącemu - profesjonalnie zajmującemu się zatrudnianiem cudzoziemców i reprezentowanemu przez profesjonalnego, doświadczonego pełnomocnika specjalizującego się w prawie cudzoziemców - rzeczywiście zależało na jak najszybszym załatwieniu sprawy, wniosek strony zostałby złożony w sposób kompletny lub niezwłocznie oraz prawidłowo uzupełniony. W tym kontekście organ powołał się na orzecznictwo sądowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 504/13). Organ zwrócił też uwagę, że w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie "uwzględnieniem skargi w całości" będzie sytuacja, w której organ rozstrzygnie sprawę co do istoty, przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, czy treść tego rozstrzygnięcia będzie zgodna z żądaniem sformułowanym przez skarżącego. Wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, organ zakończy bowiem postępowanie w sprawie, a tym samym zostanie osiągnięty cel skargi, jakim jest przymuszenie organu do rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia przewlekłego postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2655/13). Dla stwierdzenia przewlekłości nie mają co prawda znaczenia przyczyny organizacyjne czy kadrowe leżące po stronie organu, to nie powinny one być jednak pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 1127/19). W kwestii dochodzonej przez stronę skarżącą sumy pieniężnej organ wskazał, że nie przedstawiono dowodów na poparcie podniesionych argumentów i orzeczenia jej we wskazanej wysokości. W ocenie organu suma pieniężna, poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 102/22). Jeśli chodzi o przyznanie sumy pieniężnej, niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 206/23). W ocenie organu, sytuacja taka nie miała w sprawie miejsca. W odniesieniu do wnioskowanej przez stronę grzywny organ wskazał, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie przez sąd z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny ma charakter fakultatywny, bowiem cytowany przepis wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie w pierwszej skardze do sądu administracyjnego. W sprawie nie doszło do zaniechania rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na wadliwe działanie pracownika organu, lecz z uwagi na problem systemowy (kadrowy), którego organ nie jest w stanie rozwiązać na dzień dzisiejszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Na wstępie należy zauważyć, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.) stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Odnosząc się do meritum sprawy odnotować należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub nie podjęcie czynności. Istotą kontroli sądu administracyjnego w przypadku wniesienia skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też jej nie załatwił, i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego doprowadzenia do likwidacji stanu opieszałości występującej po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje w tym zakresie jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. W sytuacji gdy strona równolegle ze skargą na bezczynność zarzuca w skardze także przewlekłość postępowania staje się uzasadnione zbadanie, czy czynności podejmowane przez organ w toku postępowania były, najogólniej rzecz biorąc, efektywne i rzeczywiście potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się przede wszystkim, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami procesowymi organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw. Uzasadniając skargę na przewlekłość postępowania w tej sprawie strona ograniczyła się właśnie do wskazania, że wystąpił stan przewlekłości, gdyż w jej ocenie podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych i nieistotnych dla załatwienia sprawy. Za takim rozumieniem "bezczynności" i "przewlekłości" opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy. Przepisy tej ustawy nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, to należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3021/17). Z ustalonych na podstawie akt sprawy okoliczności faktycznych wynika, że w dniu 20 września 2024 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca – Y. M. Do wniosku załączono: 1) oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy, 2) kopię strony paszportu z danymi osobowymi cudzoziemca, którego dotyczy wniosek, 3) informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi obejmująca obywateli polskich i cudzoziemców określonych w art. 87 ust. 1 pkt 1-11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zarejestrowanych jako osoby bezrobotne lub poszukujące pracy, 4) promesę zatrudnienia, w której L. Sp. z o.o. (pracodawca użytkownik) oświadczyła, że w związku zawartą umową współpracy z P. Sp. z o.o. świadczącą usługi jako agencja pracy tymczasowej, zobowiązuje się do przyjęcia pracowników z krajów azjatyckich i krajów Ameryki Południowej. W dokumencie tym podano warunki współpracy (stanowisko pracy, wymiar czasu pracy, miejsce wykonywania pracy, okres wykonywania pracy, ilość osób wg zapotrzebowania, wynagrodzenie dla pracownika). W dniu 9 grudnia 2024 r. organ, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. w zw. § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 18 lipca 2022 r. w sprawie zezwoleń na pracę i oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1558 - dalej także jako "rozporządzenie"), wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku: 1) bankowego potwierdzenia transakcji wniesionej opłaty w wysokości 100 zł za wydanie zezwolenia na pracę typu A; 2) prawidłowo sporządzonego dokumentu przez pracodawcę użytkownika, potwierdzającego uzgodnienia w zakresie skierowania cudzoziemca przez agencję pracy tymczasowej - w przypadku gdy podmiotem powierzającym pracę jest ta agencja, z informacją, że dokument ten powinien być sporządzony zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu pracowników tymczasowych - obustronnie podpisany. W wezwaniu zakreślono termin 7 dni na jego wykonanie oraz rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca złożyła w dniu 9 grudnia 2024 r. korektę wniosku, do którego dołączyła potwierdzenie dokonania opłaty za wydanie zezwolenia na pracę oraz załączyła promesę zatrudnienia podpisaną obustronnie, tj. przez L. Sp. z o.o. i P. Sp. z o.o. Pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. organ poinformował skarżącą, że na skutek nie usunięcia braków ustalonych w przepisach prawa, tj. rozporządzeniu, pozostawia wniosek o wydanie zezwolenia na pracę bez rozpoznania. Przedstawione okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, pozwalają na postawienie organowi skutecznego zarzutu dopuszczenia się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę, bowiem nie zachodziły przesłanki do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Podkreślić należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/19). Jak wynika z akt sprawy, a co zostało już odnotowane powyżej, skarżąca do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca załączyła dokument zatytułowany "promesa zatrudnienia", w której L. Sp. z o.o. (pracodawca użytkownik) oświadczyła, że w związku zawartą umową współpracy z P. Sp. z o.o. świadczącą usługi jako agencja pracy tymczasowej, zobowiązuje się do przyjęcia pracowników z krajów azjatyckich i krajów Ameryki Południowej. W dokumencie tym podano warunki współpracy (stanowisko pracy, wymiar czasu pracy, miejsce wykonywania pracy, okres wykonywania pracy, ilość osób wg zapotrzebowania, wynagrodzenie dla pracownika). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia, podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, składając wniosek o wydanie zezwolenia na pracę, dołącza do wniosku dokument sporządzony przez pracodawcę użytkownika, potwierdzający uzgodnienie w zakresie skierowania cudzoziemca przez agencję pracy tymczasowej - w przypadku gdy podmiotem powierzającym pracę jest ta agencja. Z kolei art. 9 ust. 1 ustawa z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnieniu pracowników tymczasowych (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 236 ze zm.) określa, że w celu zawarcia umowy o pracę między agencją pracy tymczasowej a pracownikiem tymczasowym pracodawca użytkownik uzgadnia z tą agencją na piśmie: 1) rodzaj pracy, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu; 2) wymagania kwalifikacyjne konieczne do wykonywania pracy, która ma być powierzona pracownikowi tymczasowemu; 3) przewidywany okres wykonywania pracy tymczasowej; 4) wymiar czasu pracy pracownika tymczasowego; 5) miejsce wykonywania pracy tymczasowej. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że skarżąca dołączyła dokument, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia, już na etapie składania wniosku, bowiem załączony przez skarżącą do wniosku dokument zatytułowany "promesa zatrudnienia" sporządzony został przez pracodawcę użytkownika i potwierdza uzgodnienie skierowania cudzoziemca przez agencję tymczasową. Zatem, nie było podstaw do wzywania, w tym zakresie, do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a co za tym idzie, pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Nawet gdyby tego poglądu nie podzielić, to braki do których uzupełnienia została wezwana skarżąca przez organ w dniu 9 grudnia 2024 r. zostały przez nią uzupełnione w tym samym dniu, m.in. poprzez złożenie "promesy zatrudnienia" obustronnie podpisanej. W wezwaniu skierowanym do skarżącej nie było natomiast mowy "o braku wymagań kwalifikacyjnych" - jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę, lecz "o przedłożeniu dokumentu potwierdzającego uzgodnienia w zakresie skierowania cudzoziemca przez agencję pracy tymczasowej sporządzonego zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu pracowników tymczasowych - obustronnie podpisanego". Należy podkreślić, że w piśmie organu z dnia 20 grudnia 2024 r. pozostawiającym wniosek bez rozpoznania, nie wskazano braku, którego skarżąca nie uzupełniła ("nie uzupełniono wszystkich braków formalnych wymienionych w wezwaniu"). Ponieważ na dzień wniesienia skargi, jak i orzekania, organ nie rozpoznał prawidłowo wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1. Sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku. Wyjaśnienie wymaga, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, gdy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Jakkolwiek postępowanie organu w zakresie wezwania do uzupełnienia wniosku o dokument, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia, było wadliwe, to nie sposób zarzucić organowi złą wolę w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Sąd uznał, że brak działania organu i niepodejmowanie przez niego czynności w sprawie jest przejawem bezczynności, nie zaś przewlekłego prowadzenia postępowania, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej przewlekłości postępowania organu, o czym rozstrzygnięto w punkcie 3. sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidywał taką możliwość. Przewidziane w ustawie jedynie fakultatywne działanie sądu - bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena o braku rażącego naruszenia prawa przez organ oraz brak przedstawienia przez skarżącą konkretnej argumentacji, przemawiającej za przyznaniem jej wnioskowanej sumy pieniężnej. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu też ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia organowi grzywny. Mając na uwadze, że bezczynność organu nie była rażąca, Sąd ocenił jako niezasadny także wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. W konsekwencji, w zakresie przyznania sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny, Sąd uznał żądania skargi za niezasadne i oddalił ją w powyższej części na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w punkcie 3. sentencji wyroku. Sąd nie podziela twierdzeń organu, że w sprawie doszło do nadużycia prawa przez skarżącą, poprzez złożenie przez nią niekompletnego wniosku a następnie wniesienie skargi do sądu po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest, że w postępowaniu przed organem skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wobec czego wniosek winien był kompletny i nie zawierać braków formalnych. Organ zobowiązany jest do przestrzegania terminów załatwienia sprawy określonych przepisami prawa (w rozpoznawanej sprawie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego) bez względu na to czy strona działa, czy też nie przez profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ sam wskazał, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżąca wniosła skargę w związku z niewydaniem przez organ decyzji załatwiającej jej wniosek w ustawowym terminie, do czego miała pełne prawo. O kosztach postępowania Sąd orzekł – w punkcie 4. sentencji wyroku - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiają za tym charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika skarżącej. Orzeczenie w niniejszej sprawie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).