III SAB/Gd 7/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. W dniu 3 sierpnia 2017 r. K. H. złożyła wniosek do Wójta Gminy o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci J. H., K. H. i W. H. na okres świadczeniowy 2017/2018. Wniosek ten został przekazany Marszałkowi Województwa pismem Wójta Gminy z dnia 10 sierpnia 2017 r. ze względu na zatrudnienie członka rodziny poza granicami Polski. Wniosek wpłynął w dniu 18 sierpnia 2017 r. Ponagleniem z dnia 31 lipca 2019 r., które do Wojewody wpłynęło w dniu 1 sierpnia 2019 r. , K. H. wniosła o niezwłoczne rozpoznanie wniosków o świadczenia rodzinne złożone do Wójta Gminy a przekazane do Marszałka Województwa celem zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 6 sierpnia 2019 r. Wojewoda stwierdził, że do spraw K. H. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 czerwca 2016 r. do dnia dzisiejszego. Również w dniu 6 sierpnia 2019 r. Wojewoda wydał informację o przyznaniu K. H. świadczenia wychowawczego na córkę K. H. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. oraz na syna W. H. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., a także decyzję o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na córkę J. H. na ten sam okres. Postanowieniem z dnia 25 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Kolegium z uwagi na rozstrzygnięcie w całości wniosku strony przed rozpatrzeniem ponaglenia Wojewoda nie pozostaje w bezczynności. Kolegium wyjaśniło, że pomimo prowadzenia postępowania z przekroczeniem terminów załatwienia sprawy, z uwagi na zakończenie postępowania brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania. W dniu 13 grudnia 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) K. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 3 sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 na dzieci J., K. i W. H. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca stwierdziła, że po przekazaniu jej wniosku z dnia 3 sierpnia 2017 r. do Marszałka Województwa, a następnie do Wojewody, kontaktowała się drogą telefoniczną i poprzez pocztę elektroniczną z pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego w sprawie dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej sprawa nie była na tyle skomplikowana, aby nie można było wydać decyzji. Przez okres 2 lat organ nie zrobił nic, aby załatwić sprawę, jak również nie udzielił informacji o spodziewanym terminie zakończenia sprawy. Zdaniem skarżącej można wnieść skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania także po wydaniu decyzji, gdyż przewlekłość, w odróżnieniu od bezczynności, jest zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Postępowanie prowadzone przez 2 lata niewątpliwie jest prowadzone w sposób przewlekły, nie można bowiem zarzucić skarżącej, że przyczyniła się do nie rozpoznania sprawy w terminie. Zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania ma charakter rażący, albowiem organ w sposób oczywisty nie wywiązał się z terminu określonego w art. 35 k.p.a. przy jednoczesnym jakimkolwiek braku powiadomienia skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu jej wniosku. Nadto tak długie procedowanie w sposób jaskrawy narusza podstawowe prawa socjalno-bytowe wielodzietnej rodziny skarżącej. Zdaniem skarżącej wieloletnie opóźnienie w realizacji pomocy w zakresie świadczenia wychowawczego uzasadnia przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Organ nie dział w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów Państwa i zgodnie z przepisami. Organizował pracę urzędu w taki sposób, że nie ma możliwości uzyskania informacji o stanie sprawy, co jest wyjątkowo krzywdzące, bowiem świadczenia wychowawcze miały służyć dobru rodziny, zaspokajaniu bieżących potrzeb. Dla skarżącej sam brak gwarancji otrzymania systematycznego świadczenia był wyjątkowo uciążliwy i nie pozwalał na racjonalne planowanie wydatków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejął od Marszałka Województwa dnia 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Po zakończeniu etapu organizacyjnego Wojewoda przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania do Urzędu Marszałkowskiego oraz ich wpływu do Urzędu Wojewódzkiego. Ze względu na konieczność uzupełnienia dokumentów przez stronę celem weryfikacji złożonego wniosku – głównie okresów, w których zachodzi koordynacja, pracownik organu kontaktował się ze skarżącą, aby przesłała ona niezbędne dokumenty. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda rozstrzygnął w dniu 6 sierpnia 2019 r., że do sprawy K. H. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 czerwca 2016 r. do chwili obecnej, w związku z tym, że D. H. pracuje poza granicami Polski. W związku z powyższym Wojewoda w dniu 6 sierpnia 2019 r. wydał informację o przyznaniu K. H. świadczenia wychowawczego na dzieci K. H. i W. H. oraz decyzję odmowną na pierwsze dziecko – J. H. Skoro wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 został rozpatrzony, a sprawa została zakończona wydaniem odpowiednich rozstrzygnięć, skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sprawa została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Ten wymóg formalny skarżąca spełniła. Skarga nie mogła być uwzględniona. Skarga dotyczyła przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącej z dnia 3 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci J. H., K. H. i W. H. na okres świadczeniowy 2017/2018. Jak wynika z akt administracyjnych, Wojewoda w dniu 6 sierpnia 2019 r. wydał informację o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na K. H. oraz na W. H., a także decyzję z tego samego dnia o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na J. H. Zarówno informacja jak i decyzja zostały doręczone skarżącej w dniu 26 sierpnia 2019 r. Niewątpliwe wobec tego było, że skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę już po załatwieniu sprawy - wydaniu informacji oraz decyzji, bowiem skargę złożyła w dniu 13 grudnia 2019 r. Zasadniczym celem skargi - zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jak też na bezczynność organu, jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. W przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność, do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania prowadziłoby w konsekwencji do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Strona natomiast przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego winna wykorzystywać do czasu zakończenia tego postępowania. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., dotyczący m.in. możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma treść następującą : Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez stwierdzenie przez sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej przewlekle prowadził postępowanie w dniu wniesienia skargi -wobec czego skarga ta była uzasadniona - jednak w dacie orzekania przez sąd wydał już stosowny akt lub dokonał czynności, wobec czego nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności. Wprowadzone rozwiązanie oparte jest na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania rozstrzyga według stanu sprawy na czas zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, komentarz do art. 149 p.p.s.a., uwaga 5.). Nowe brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. nadano ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Intencją zatem ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w aspekcie nadania nowej treści art. 149 p.p.s.a., było wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle zatem art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. sąd oddala skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17, z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17, z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2966/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Sąd podziela powyższe stanowisko, nie podzielając poglądu przeciwnego, wyrażonego choćby w przywołanym przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 514/19 . W tej sytuacji Sąd uznał, że skoro Wojewoda przed wniesieniem przez skarżącą skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania załatwił sprawę poprzez wydanie informacji oraz decyzji, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania należało uznać za bezzasadną. Wskazać wobec powyższego należy, że możliwość przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o którą wnosiła skarżąca, istnieje jedynie wówczas, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania zostanie uznana za zasadną. Wynika to z art. 149 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a. W myśl tych przepisów sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Skoro skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się bezzasadna, nie było możliwe przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w oparciu o wskazane powyżej przepisy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.