I SA/Gl 1021/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Teresa Randak, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) orzeka, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 5017 (pięć tysięcy siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO albo Kolegium), działając na podstawie m.in. art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., poz. 2572 ze zm. - dalej: u.s.o.), art. 67 i 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - dalej: u.f.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. we W. (dalej: spółka), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent Miasta) z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu miasta dotacji przekazanej A’ w B., tj. kwoty [...] zł stanowiącej część dotacji przekazanej w okresie od stycznia do grudnia 2012 r. - jako pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami i kwoty [...] zł stanowiącej część dotacji przekazanej w okresie od stycznia do grudnia 2012 r. - jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami. 2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. 2.1. W dniu 13 maja 2013 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Oświaty w B. (dalej: Dyrektor MZO), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu części dotacji udzielonej w okresie od stycznia do grudnia 2012 r. z budżetu miasta na rzecz A’, dla którego organem prowadzącym jest skarżąca spółka. Wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z pismem Naczelnika Wydziału Audytu Wewnętrznego i Kontroli Urzędu Miejskiego w B. z dnia 15 kwietnia 2013 r., do którego załączony został protokół kontroli z dnia 20 marca 2013 r. oraz rozpatrzenie zastrzeżeń do zapisów protokołu kontroli. Przedmiotem tej kontroli było sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w miesięcznych informacjach oraz kontrola prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji. 2.2. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor MZO, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta zawartego w pełnomocnictwie z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 252 ust. 1, 5 i 6 pkt 1 i art. 67 u.f.p., art. 56 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r, poz. 749 ze zm. - dalej: o.p.) oraz art. 104, 107 i 108 § 1 k.p.a. z urzędu określił kwoty dotacji wraz z odsetkami, przypadające do zwrotu przez spółkę do budżetu miasta. Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz analizie dostarczonej dokumentacji nie uznał zasadności wydatkowania części środków pochodzących z dotacji na: 1) wynagrodzenia wypłacone dyrektorom regionalnym - jako nie dotyczące osób świadczących pracę lub inne niezbędne usługi dla realizowania celów przez dotowaną szkołę, 2) wynagrodzenia osób roznoszących ulotki - jako nienależące do kosztów związanych bezpośrednio z procesem kształcenia, a z promocją prowadzonej przez spółkę działalności, korzyści pozaedukacyjnych związanych z korzystaniem z usług spółki i szerokiej oferty kursów firmy A’’, 3) wydatki związane z utrzymaniem i eksploatacją samochodów osobowych użytkowanych przez dyrektorów regionalnych, 4) zapłatę not odsetkowych wystawionych w związku z opóźnieniem w zapłacie czynszu najmu pomieszczeń, 5) inne wydatki niepozostające w związku z działalnością dotowanej szkoły, tj. zakup wybranych artykułów spożywczych, usługi gastronomiczne, zakup materiałów informacyjnych, zapłatę polisy ubezpieczeniowej budynku i OC w działalności edukacyjnej, usługi edukacyjne prowadzone przez firmę zewnętrzną polegające na organizacji roku szkolnego. Organ wskazał, że powyższe wydatki nie mogą być uznane za poniesione na realizację zadań dotowanej szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. W związku z czym, jako poniesione niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi od wydania poszczególnych transz dotacji. Za dotację pobraną w nadmiernej wysokości organ pierwszej instancji uznał z kolei kwotę otrzymaną z naruszeniem zasad ustalania podstawy kwoty dotacji z uwagi na zawyżenie liczby słuchaczy. 2.3. W odwołaniu spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a w przypadku nieuznania tego żądania o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności podniosła, że zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Dalej zwróciła uwagę na rażące naruszenie prawa w postaci wskazania niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu dotacji celowej, błędną wykładnię przepisów art. 90 ust. 3 i 3d u.s.o., wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji w postaci braku wyartykułowania nakazu zwrotu części dotacji w niej określonej, a także naruszenie przepisów art. 6, 7 i 9 k.p.a. oraz art. 143 § 1 o.p. Podważając skuteczność pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi MZO, autor odwołania opisał zasadę wyrażoną w art. 6 k.p.a., że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, która odnosi się również do udzielania upoważnień i pełnomocnictw przez organ administracji publicznej. Podkreślił, że organem wydającym decyzję był Prezydent Miasta, zaś osobą, która ją podpisała - Dyrektor MZO. W tym kontekście zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - dalej: u.s.g.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) może upoważnić swoich zastępców oraz innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten jednoznacznie określa, że upoważnienie (a nie pełnomocnictwo) może być udzielone przez prezydenta miasta jedynie pracownikowi urzędu miasta, a nie miejskiej jednostce organizacyjnej, jaką jest Miejski Zarząd Oświaty w B. Podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym nie dopuszcza możliwości wydawania upoważnień przez wójta osobom kierującym miejskimi jednostkami w rozumieniu art. 9 ust. 1 tej ustawy. Pełnomocnik podkreślił również, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, przepis art. 143 § 1 o.p. pozwalający na udzielenie pracownikowi urzędu prawa do działania w imieniu organu w zakresie określonym w pełnomocnictwie, dopuszcza udzielenie takiego pełnomocnictwa jedynie funkcjonariuszowi celnemu oraz pracownikowi kierowanej jednostki organizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie powołanego przepisu możliwe jest przekazanie przez prezydenta miasta, działającego jako organ podatkowy, upoważnienia do wydawania decyzji wyłącznie pracownikowi urzędu miejskiego. W ocenie spółki "pełnomocnictwo", na podstawie którego podpisał zaskarżoną decyzję Dyrektor MZO, jest bezskuteczne, zaś decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Miejski Zarząd Oświaty w B. nie stanowi bowiem części Urzędu Miejskiego, lecz jest jednostką gminną (miejską) w rozumieniu przepisu art. 9 ust. 1 u.s.g. W związku z powyższym podpisanie decyzji administracyjnej przez osobę nieuprawnioną stanowi rażące naruszenie prawa i jest bezwzględną przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto za rażące naruszenie prawa pełnomocnik uznał powołanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzucił organowi pierwszej instancji wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia w postaci braku wyartykułowania nakazu zwrotu części dotacji, jako niespełniające kryteriów wymaganych przez art. 107 k.p.a. Nie zgodził się również z zakwestionowaniem zasadności wydatkowania części środków pochodzących z dotacji. 2.4. Decyzją z dnia [...] r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odniósł się do wniosku strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zauważając, że zarzuty sformułowane przez pełnomocnika w odwołaniu powinny podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. W kwestii uprawnienia do podpisania decyzji Kolegium wskazało, że na mocy § 19 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 29 czerwca 2010 r., nr LVIII/1345/2010 "w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta B. przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach" Prezydentowi Miasta B. powierzono wykonanie tej uchwały, także w zakresie § 18 wskazującego, że "dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub nienależnie podlegają zwrotowi wraz z odsetkami na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych". Pełnomocnictwem z dnia 29 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta upoważnił Dyrektora MZO do m.in. wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w tym decyzji i postanowień w sprawach zwrotu dotacji oświatowych. Pełnomocnictwo to znajduje oparcie w art. 47 u.s.g., a także w § 4 pkt 2 regulaminu organizacyjnego Miejskiego Zarządu Oświaty, w którym wskazano, że "dyrektor działa jednoosobowo na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta Miasta". W realiach tej sprawy SKO zauważyło, że zaskarżona decyzja została wydana z oznaczeniem organu uprawnionego do orzekania w sprawach zwrotu dotacji (Prezydenta Miasta B.) i podpisana z pieczęcią "z upoważnienia". Ponadto w jej osnowie powołano datę i numer pełnomocnictwa zawierającego upoważnienie do wydania decyzji. Kolegium nie podzieliło zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia prawa w postaci wskazania błędnej podstawy prawnej. Podkreśliło, że organ pierwszej instancji powołał przepis art. 252 u.f.p. stanowiący proceduralną podstawę dla decyzji o zwrocie dotacji, a przepis prawa materialnego - art. 90 ust. 3 i 3d u.s.o. - został przytoczony w uzasadnieniu. Ponadto zwróciło uwagę, że rozstrzygnięcie zostało sformułowane za pomocą wyrażenia: "określam przypadającą do zwrotu kwotę", a w zakresie odsetek - także poprzez wskazanie, że dotyczą one "kwoty dotacji podlegającej zwrotowi". W dalszej części uzasadnienia, po szczegółowym opisaniu regulacji zawartej w art. 90 ust. 3 i art. 126 u.s.o. oraz art. 252 u.f.p. organ odwoławczy uznał zasadność podjęcia postępowania w celu kontroli i celowości wydatkowania środków pochodzących z dotacji. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie konstrukcja podmiotu prowadzącego szkołę wpływa na skomplikowanie ustalenia przejrzystości wydatków. Tym niemniej podzielił stanowisko w zakresie zasadności oceny zwrotu części dotacji wydatkowanej na poszczególne cele, biorąc pod uwagę kryteria zawarte w art. 90 ust. 3d u.s.o. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreślił między innymi, że wydatki powinny dotyczyć przeznaczenia wymaganego przez ustawę, a nadto konkretnej szkoły, której działalność została wsparta środkami dotacyjnymi, nie zaś jej organu prowadzącego. Wykluczył również uznanie jako wydatków bieżących w myśl powołanego przepisu kwot przeznaczonych m.in. na reklamę, plakaty, ulotki, marketing oraz delegacje służbowe, a także wydatków pochodnych, jak odsetki od nieterminowego opłacania czynszu, podkreślając, że odpowiedzialność w tym zakresie ponosi dotowany. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy, odnosząc się do ustalenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, zwrócił uwagę na rozbieżność pomiędzy faktyczną liczbą uczniów, a ich liczbą ujętą w informacjach miesięcznych, które uwzględniały także słuchaczy skreślonych z listy. 3. Od decyzji SKO z dnia [...] r. spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę, zarzucając: 1) obrazę przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania: – art. 39 ust. 2 i 4 oraz art. 47 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że decyzję organu pierwszej instancji podpisała osoba dysponująca skutecznym i ważnym upoważnieniem administracyjnym do wydawania decyzji, – art. 90 ust. 3 i 3d u.s.o. poprzez błędne niezaklasyfikowanie dokonanych przez stronę skarżącą wydatków do wydatków bieżących w rozumieniu tej ustawy, – art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 236 ust. 2 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że niewskazanie powołanych przepisów w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, – § 1 pkt 4 oraz załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. nr 38, poz. 207 ze zm.), poprzez uznanie, że niezastosowanie ww. przepisów przez organ pierwszej instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa 2) obrazę przepisów postępowania w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, a to: – art. 6, 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera właściwą i pełną podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie jego elementy wymagane przez przepisy prawa oraz poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie; – art. 143 § 1 o.p. poprzez błędne uznanie, że organ administracji publicznej, tj. Prezydent Miasta udzielił ważnego i skutecznego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe, pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie tych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Pełnomocnik strony wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono, że decyzję pierwszoinstancyjną podpisała osoba nieuprawniona, nie posiadająca ważnego i skutecznego prawnie upoważnienia. W ocenie strony skarżącej argumentacja w tym zakresie przedstawiona przez organ odwoławczy nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Podobnie jak w odwołaniu, strona podkreśliła, że przepis art. 39 ust. 2 u.s.g. określa, iż upoważnienie może być skutecznie udzielone przez Prezydenta Miasta wyłącznie pracownikowi urzędu miejskiego. Zwróciła uwagę, że wskazana ustawa nie dopuszcza możliwości wydawania upoważnień przez wójta osobom kierującym miejskimi jednostkami w rozumieniu art. 9 ust. 1 u.s.g. chyba, że jest przepis ustawy szczególnej, który dopuszcza taką możliwość. W rozpoznawanej sprawie taka regulacja nie została przewidziana, albowiem ani ustawa o finansach publicznych ani też ustawa o systemie oświaty nie przewidują możliwości wystawienia przez wójta upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych innym osobom poza pracownikami urzędu gminy. Pełnomocnik spółki za chybioną uznał argumentację organu odwoławczego, iż podstawę prawną w tym zakresie stanowi przepis art. 47 u.s.g. Ponadto wskazał, że organy obu instancji pomijają fakt, że instytucja upoważnienia (art. 39 ust. 2 i 4 u.s.g.) organu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz instytucja pełnomocnictwa (art. 47 ust. 1 u.s.g.) to zupełnie inne instytucje tworzące odmienny reżim prawny i znajdujące zastosowanie w zupełnie innych sprawach będących przedmiotem działania organów administracji publicznej. W tym kontekście pełnomocnik strony podkreślił, że podpisanie decyzji administracyjnej przez osobę nieuprawnioną stanowi rażące naruszenie prawa i jest bezwzględną przesłanką do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczył, że przepisy dotyczące upoważnień na gruncie prawa administracyjnego podlegają wykładni ścisłej. Stąd nie mogą być stosowane przez analogię przepisy prawa cywilnego odnoszące się do konwalidacji niektórych czynności prawnych. Dalej pełnomocnik wskazał, że powołana przez organ drugiej instancji regulacja zawarta w przepisie art. 47 u.s.g., która w ocenie tegoż organu ma stanowić podstawę prawną, dającą skuteczne i ważne upoważnienie dla Dyrektora MZO do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, dotyczy zupełnie innego zakresu działania organów samorządu terytorialnego. Przytoczony przepis reguluje bowiem kwestie dotyczące składania oświadczeń woli z zakresu prawa cywilnego przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych działających jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego im na piśmie przez wójta (burmistrza, prezydenta). Przepis ten nie może być zatem podstawą prawną do udzielenia kierownikowi jednostki gminnej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dla takiej oceny nie ma również znaczenia okoliczność, iż Rada Miejska w B. podjęła uchwałę, w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta B. przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, a jej wykonanie powierzyła Prezydentowi Miasta. Decyzja organu pierwszej instancji, aby mogła być uznana za prawidłową powinna być bowiem podpisana osobiście przez piastuna organu czyli Prezydenta Miasta B. lub, w sytuacji przekazania przedmiotowych zagadnień poza urząd miejski do jednostki miejskiej, powinna znaleźć zastosowanie konstrukcja normatywna określona w przepisie art. 39 ust. 4 u.s.g. (tzw. dekoncentracja zewnętrzna). Na marginesie strona skarżąca wskazała, że przepis art. 143 § 1 o.p. dopuszcza udzielenie stosownego upoważnienia jedynie funkcjonariuszowi celnemu oraz pracownikowi kierowanej jednostki organizacyjnej i na jego podstawie nie można upoważnić osoby niebędącej pracownikiem danej jednostki organizacyjnej. Pod pojęciem "jednostka organizacyjna" należy natomiast rozumieć urząd danego organu podatkowego, który udziela upoważnienia. Stąd możliwe jest udzielenie przez Prezydenta Miasta, działającego jako organ podatkowy, upoważnienia do wydawania decyzji wyłącznie pracownikowi urzędu miejskiego. W dalszej kolejności pełnomocnik spółki uzasadnił pozostałe z powołanych na wstępie skargi zarzutów. Ponownie zauważył, że organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu ustalił jedynie wysokość pobranej przez stronę dotacji, a nie nakazał jej zwrotu. Zwrócił także uwagę na odmienny kierunek wykładni przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, który zezwala na zaklasyfikowanie do "bieżących wydatków" kwot przeznaczonych na działalność przedsiębiorcy jako organu prowadzącego i sprawującego obsługę szkół. W ocenie strony w rozliczeniu dotacji powinny być uwzględnione wszystkie wydatki dotyczące bieżącej działalności niepublicznej szkoły lub placówki w zakresie realizacji procesu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, ujęte w statucie dotowanej szkoły lub placówki. Mogą to być wydatki zarówno rzeczowe, jak i dotyczące wynagrodzeń. Ponadto pełnomocnik spółki wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zakwestionowanych wydatków związanych z zakupem artykułów spożywczych, materiałów informacyjnych, zapłatą za polisę ubezpieczeniową budynku oraz polisę OC w działalności edukacyjnej oraz zapłatą za usługi edukacyjne. Wskazał także, że strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami o zawyżeniu liczby słuchaczy. 4. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego prawidłowości udzielenia Dyrektorowi MZO upoważnienia do podejmowania decyzji administracyjnych wskazało, że art. 143 o.p. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem art. 67 u.f.p. wskazuje odpowiednie stosowanie w sprawach dotacji przepisów jedynie działu III o.p. SKO podkreśliło, że decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez osobę upoważnioną na podstawie art. 47 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu ponieważ SKO dopuściło się naruszenia art. 47 ust. 1 u.s.g. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Wobec uwzględniania tego zarzutu skargi, odnoszenie się przez Sąd do pozostałych jest bezprzedmiotowe. 6. Okoliczności faktyczne sprawy, dotyczące podnoszonej w skardze kwestii upoważnienia Dyrektora MZO do podpisu zaskarżonej decyzji administracyjnej w imieniu Prezydenta Miasta, są bezsporne. Nie budzi wątpliwości, że działanie Dyrektora MZO znajduje – zdaniem organów – umocowanie w dokumencie z dnia [...] r., nr [...], nazwanym "Pełnomocnictwo" i podpisanym przez Prezydenta Miasta B. Z treści tego dokumentu wynika, że podstawą do jego sporządzenia były następujące regulacje ustawy o samorządzie gminnym: art. 47 ust. 1, art. 33 ust. 5, art. 39 ust. 1. W punkcie 6. dokumentu Dyrektor MZO został upoważniony przez Prezydenta Miasta do "wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, postanowień i zaświadczeń wynikających z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (...) oraz decyzji i postanowień w sprawach zwrotu dotacji oświatowych wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, wydawanych na podstawie art. 145, 146 i 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (...)." W pozostałej części, dokument upoważnia Dyrektora MZO do: a) jednoosobowego reprezentowania Miasta, w tym do składania oświadczeń woli w zakresie działalności kierowanej jednostki, zaciągania zobowiązań, zawierania umów cywilnoprawnych, reprezentowania przed sądami, organami administracyjnymi i organami egzekucji; b) otwierania rachunków bankowych; c) zawierania umów pożyczek mieszkaniowych; d) wykonywania czynności z zakresu prawa pracy; e) zawierania umów najmu i dzierżawy; f) prowadzenia postępowań egzekucyjnych; g) wydawania postanowień o umorzeniu grzywien. Kolegium wskazuje, że przedmiotowe pełnomocnictwo skutecznie upoważnia Dyrektora MZO do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu części dotacji - w oparciu o art. 47 u.s.g. Strona skarżąca podnosi z kolei, że regulacja art. 47 u.s.g. nie odnosi się do upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, tylko do działania w sferze prawa cywilnego, a zatem nie mogła stanowić podstawy do skutecznego upoważnienia Dyrektora MZO do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. 7.1. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium nie jest prawidłowe. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Miejski Zarząd Oświaty w B. stanowi jednostkę organizacyjną Gminy (por. § 1 załącznika do uchwały XLIII/998/2009 Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia 2 czerwca 2009 r., w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Oświaty w B. - Dz.U. Województwa [...] z 2009 r., nr 130, poz. 2634). Z kolei zgodnie z art. 47 ust. 1 u.s.g. kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Przepis ten reguluje jednakże kwestię składania oświadczeń woli przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej w sferze prawa cywilnego (tak: K. Bandarzewski, w: Bandarzewski K., Chmielnicki P. (red.), Dobosz P., Kisiel W., Kryczko P., Mączyński M., Płażek S., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 454), albo też tylko do składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem komunalnym (tak: A. Agopszowicz, w: A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 322; A. Szewc, w: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Komentarz do art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, LEX/el. 2012). Kwestia reprezentacji przez kierownika komunalnej jednostki organizacyjnej w obrocie w cywilnoprawnym macierzystej jednostki samorządu terytorialnego, o ile otrzymał od niej stosowne pełnomocnictwo, wskazywana jest także w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., II GSK 75/13, Lex nr 1488148; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 18 grudnia 2009 r., III SA/Łd 615/09, CBOSA; wyrok SA w Lublinie z dnia 25 czerwca 1997 r., I ACa 87/97, Lex nr 31464; postanowienie SA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 1993 r., I Acz 200/93, Lex nr 5593). Przepis art. 47 ust. 1 u.s.g. został zamieszczony w rozdziale 5 ustawy zatytułowanym "Mienie komunalne", po art. 46 według którego oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (ust. 1). Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej (ust. 3). Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową (ust. 4). Pełnomocnictwo udzielone na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g. może stanowić także podstawę do reprezentowania gminy przez kierownika jednostki organizacyjnej (w tym przypadku przez Dyrektora MZO) w postępowaniu sądowym w sferze obrotu cywilnego (por. J. Jagoda, w: B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, Cz. Martysz, A. Matan, T. Moll, A.M. Wierzbica, Komentarz do art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, LEX/el. 2010; wyrok SA w Katowicach z dnia 8 lutego 1994 r., I ACr 881/93, Lex nr 5663). 7.2. Natomiast regulacja art. 47 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy do upoważnienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania decyzji administracyjnych. Tę materię reguluje art. 39 u.s.g., który stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 268a k.p.a. (A. Szewc, w: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Komentarz do art. 39 ustawy o samorządzie gminnym, LEX/el. 2012). Stosownie do art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jednakże zgodnie z art. 39 ust. 2 u.s.g. wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Poza tym, stosownie do art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Mając zatem na uwadze regulacje art. 39 u.s.g. władnymi do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta) mogą być także inne podmioty (osoby lub organy) działające na podstawie upoważnień, o których mowa w ust. 2 i 4 tego przepisu, tj.: 1) zastępca/zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta); 2) pracownicy urzędu gminy; 3) organy wykonawcze jednostek pomocniczych, np. sołtys, zarząd dzielnicy; 4) organy jednostek organizacyjnych gminy, np. Dyrektor MZO; 5) organy podmiotów, którym gmina w drodze umowy (porozumienia) zleciła wykonywanie zadań gminy; 6) osoby upoważnione do wydawania decyzji na podstawie art. 268a k.p.a. przez podmioty wskazane w pkt 3-5. 7.3. Upoważnienia, o których mowa w art. 39 ust. 2 i 4 u.s.g., różnią się jednak w sposób istotny. Upoważnienie o którym mowa w art. 39 ust. 2 u.s.g. sanowi tzw. pełnomocnictwo administracyjne, tj. upoważnienie do działania w imieniu organu upoważniającego, zaś wskazane w art. 39 ust. 4 u.s.g. jest zleceniem funkcji orzecznictwa administracyjnego. Kluczowe jest to, że działając na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) może upoważnić tylko pracowników urzędu gminy (w tym swoich zastępców). Nie ma natomiast kompetencji do upoważniania w tym zakresie podmiotów wymienionych w art. 39 ust. 4 u.s.g., tj. organów wykonawczych jednostek pomocniczych, organów jednostek organizacyjnych gminy i organów podmiotów, którym gmina w drodze umowy (porozumienia) zleciła wykonywanie zadań gminy. Ta kompetencja należy bowiem do właściwości rady gminy, stosownie do art. 39 ust. 4 u.s.g. Także odwrotnie, rada gminy nie jest władna udzielić pełnomocnictwa administracyjnego pracownikom urzędu gminy (A. Szewc, w: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Komentarz do art. 39 ustawy o samorządzie gminnym, LEX/el. 2012, tezy 6-9). Należy też wskazać, że w przypadku przewidzianym w art. 39 ust. 2 u.s.g. mamy do czynienia z zastępstwem bezpośrednim. Organem kompetentnym pozostaje nadal wójt (burmistrz, prezydent miasta), a upoważnione przez niego osoby działają w jego imieniu. Mimo że zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub inny pracownik urzędu gminy faktycznie sporządza i podpisuje decyzję, to na zewnątrz jest to nadal decyzja organu, czyli wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Natomiast w przypadku uregulowanym w art. 39 ust. 4 u.s.g. znajduje wyraz tzw. dekoncentracja zewnętrzna na skutek czego, w przeciwieństwie do osób upoważnionych przez wójta, podmioty upoważnione na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. działają jednak we własnym imieniu, a nie w imieniu rady czy wójta, ergo na skutek upoważnienia uzyskują status organu. Przy czym, uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.) i wymaga ogłoszenia zgodnie z art. 42 ust. 1 tej ustawy (por. postanowienie SN z dnia 5 czerwca 2003 r., II CKN 194/01, Lex nr 137549; B. Adamiak w: glosie do postanowienia NSA z dnia 10 listopada 1992 r., II SA 2068/92, OSP 1994, z. 10, s. 196; glosie do wyroku NSA z dnia 24 czerwca 1994 r., SA/Łd 1417/94, OSP 1996, z. 5, s. 101). 8. Mając na uwadze powyższe rozważania należy przyjąć, że Kolegium wskazując, iż udzielone przez Prezydenta Miasta pełnomocnictwo organowi jednostki organizacyjnej gminy, tj. Dyrektorowi MZO do wydania decyzji administracyjnej może znajdować umocowanie w art. 47 ust. 1 u.s.g. dopuściło się naruszenia tego przepisu. W tym trybie, Prezydent Miasta mógł udzielić pełnomocnictwa Dyrektorowi MZO, lecz jedynie w sferze obrotu cywilnoprawnego, czego dotyczy znaczna część pełnomocnictwa z dnia 29 sierpnia 2013 r. (np. do zawierania umów). Uzupełniająco należy zauważyć, że umocowanie do wydania decyzji nie może znajdować oparcia w - powołanym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO - § 4 pkt 2 regulaminu organizacyjnego Miejskiego Zarządu Oświaty w B., stosownie do którego Dyrektor MZO działa jednoosobowo na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta Miasta. Powołany regulamin organizacyjny (jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej) stanowi bowiem załącznik do zarządzenia Dyrektora MZO, a więc nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Jest bowiem oczywiste, że regulacja ustawowa, tj. art. 47 ust. 1 i art. 39 u.s.g. nie może być modyfikowana przez przepisy podustawowe, tym bardziej nie mające mocy powszechnie obowiązującej w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Niczego nie zmienia odwołanie się przez Kolegium do treści § 20 uchwały nr LVIII/1345/2010 Rady Miejskiej w B. z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta B. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach. Ten przepis uchwały wskazuje na to, że Rada Miejska powierzyła jej wykonanie Prezydentowi Miasta, a zatem powiela treść art. 30 ust. 1 u.s.g. in principio. 9. Wskazane naruszenie art. 47 ust. 1 u.s.g. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pełnomocnictwo udzielone na podstawie tego przepisu przez Prezydenta Miasta Dyrektorowi MZO do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zwrotu dotacji - jest bezskuteczne. Poprzestanie zatem, jak to uczyniło Kolegium, na analizie tylko tego przepisu, jako ustawowego źródła upoważnienia Dyrektora MZO do wydania zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że ta decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się wszechstronnie do kwestii upoważnienia Dyrektora MZO do podpisania decyzji w imieniu Prezydenta Miasta, ponieważ w związku z wadliwym zinterpretowaniem art. 47 ust. 1 u.s.g. całkowicie pominęło regulację art. 39 u.s.g. Sąd administracyjny nie może w tej mierze wyręczyć Kolegium. Sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych (por. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych, w: Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., III SA/Wa 2389/12, Lex nr 1323956; wyrok WSA w Opolu z dnia 19 maja 2010 r., I SA/Op 135/10, Lex nr 578101; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009 r., I SA/Po 778/09, Lex nr 542059; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2008 r., III SA/Wa 338/08, Lex nr 497630). Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. 10. W toku ponownego postępowania SKO oprócz tego, że będzie związane dokonaną przez Sąd wykładnią stosownych przepisów u.s.g., to będzie zobowiązane do wypowiedzenia się, czy w realiach tej sprawy są spełnione przesłanki o których mowa w art. 39 ust. 2 albo 4 u.s.g. Jeśli uzna, że w tej mierze będzie potrzebne uzupełnienie akt sprawy o stosowne dokumenty, uczyni to. Kompetencja Dyrektora MZO do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej może bowiem znajdować umocowanie w art. 39 ust. 2 albo ust. 4 u.s.g. Dopiero w razie stwierdzenia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki o których mowa w art. 39 ust. 2 albo ust. 4 u.s.g., SKO przystąpi do analizy merytorycznej warstwy sprawy. Niespełnienie zaś wymogów zarówno udzielenia pełnomocnictwa administracyjnego (ust. 2), jak i zlecenia funkcji orzecznictwa administracyjnego (ust. 4) spowoduje, że zaskarżona decyzja podlegać będzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego. 11. Orzeczenie, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku znajduje oparcie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania w kwocie 5.017 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 3.600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490), równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wpis w wysokości 1.400 zł.