I SA/Gl 1238/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych oddala skargę. Przedmiotem skargi M. O. (dalej "skarżąca" lub "zobowiązana") jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. (dalej: "organ egzekucyjny") prowadził wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego administracji węgierskiej nr [...] z dnia [...] r., w toku którego dokonano czynności egzekucyjnych w postaci: doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego, pobrania pieniędzy, zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i innych wierzytelności stanowiących nadpłatę podatkową oraz spisano protokół o stanie majątkowym zobowiązanej. Wyegzekwowano kwotę [...] zł, którą zaliczono na poczet należności głównej ([...] zł), odsetek ([...] zł) i kosztów egzekucyjnych ([...] zł). Po otrzymaniu w dniu 25 lipca 2017 r. pisma administracji węgierskiej z dnia [...] r. o wycofaniu wniosku o odzyskanie należności pieniężnych z uwagi na przedawnienie (od dnia 20 grudnia 2016 r.), organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej w oparciu o ww. jednolity tytuł wykonawczy. 2. Wnioskiem z dnia 1 lutego 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 lutego 2019 r., pełnomocnik zobowiązanej zwrócił się o zwrot całości wyegzekwowanych od skarżącej należności, w tym kosztów egzekucyjnych. 3. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 18, art. 64c § 3 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm. dalej "u.p.e.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwrot kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł, wyegzekwowanych na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego o numerze [...] wystawionego przez administrację węgierską. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż merytoryczne przesłanki zwrotu zobowiązanej kosztów egzekucyjnych określone zostały w art. 64c § 3 u.p.e.a., a tryb zwrotu kosztów następuje na zasadach określonych w art. 64c § 6a i § 7 u.p.e.a. Stwierdził, iż postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne z dniem [...] r., wniosek o zwrot kosztów wpłynął do organu egzekucyjnego w dniu 5 lutego 2019 r., czyli został złożony po upływie terminu do jego wniesienia. 4.1. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocniczka zobowiązanej - radca prawny M. P. zarzuciła organowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie. Wskazała, że zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 425, dalej "ustawa o wzajemnej pomocy"), w przypadku wycofania wniosku organ egzekucyjny zwraca podmiotowi wyegzekwowane należności pieniężne wraz z odsetkami. Argumentowała, iż do zwrotu kosztów egzekucyjnych stosuje się przepis art. 64c § 3 u.p.e.a., natomiast nie stosuje się trybu wskazanego w art. 64c § 6a i § 7 u.p.e.a. Zarzuciła również pominięcie przez organ art. 64c § 7a u.p.e.a, który pozwala na obciążenia państwa członkowskiego kosztami egzekucyjnymi poniesionymi w związku z realizacją wniosku o odzyskanie należności pieniężnych, jeżeli wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodowało państwo członkowskie. 4.2. Z kolei drugi pełnomocnik skarżącej - adwokat G. P. zarzucił rażącą obrazę przepisów postępowania w postaci art. 81 i art. 82 ust. 3 ustawy o wzajemnej pomocy na skutek ich niezastosowania. Jego zdaniem, organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwrot kosztów egzekucyjnych w oparciu o przepisy art. 64c § 6a i § 7 u.p.e.a., które nie mają zastosowania w tej sprawie. Kwestia zwrotu kosztów egzekucyjnych została bowiem wprost określona w art. 82 ust. 3 ustawy o wzajemnej pomocy, zgodnie z którym w przypadku wycofania wniosku o odzyskanie należności pieniężnych do zwrotu kosztów stosuje się wyłącznie przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. Przepis ten nie uzależnia zwrotu kosztów egzekucyjnych od działania zobowiązanego i nakazuje dokonać ich zwrotu z urzędu. 5. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej "organ nadzoru") postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a k.p.a., art. 64c § 3 u.p.e.a oraz art. 82 ust. 3 ustawy o wzajemnej pomocy, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał, że w okresie 1 października 2015 r. do 19 grudnia 2016 r. organ egzekucyjny podjął niezbędne czynności zmierzające do wyegzekwowania należności pieniężnych - doręczył zobowiązanej odpis jednolitego tytułu wykonawczego, dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i z tytułu nadpłat podatkowych, a także spisał protokół o stanie majątkowym zobowiązanej, za które naliczył opłaty według stawek określonych w art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. W wyniku zastosowanych środków egzekucyjnych wyegzekwował na poczet kosztów egzekucyjnych kwotę [...] zł. Po otrzymaniu w dniu 25 lipca 2017 r. pisma administracji węgierskiej z dnia [...] r. o wycofaniu wniosku o odzyskanie należności od zobowiązanej z uwagi na ich przedawnienie od dnia 20 grudnia 2016 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej. Organ nadzoru wyjaśnił, iż w sprawie stosować należy ustawę szczególną, tj. ustawę o wzajemnej pomocy, która w art. 82 ust. 3 odsyła w zakresie zwrotu kosztów egzekucyjnych tylko do art. 64c § 3 u.p.e.a. W jego ocenie, w sytuacji, gdy do 19 grudnia 2016 r. egzekwowane w ramach współpracy wierzytelności były wymagalne, to wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie jednolitego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. było zgodne z prawem i nie ma podstaw do zwrotu kosztów na podstawie art 64c § 3 u.p.e.a. Za czynności egzekucyjne dokonane do 19 grudnia 2019 r. organowi egzekucyjnemu przysługują koszty egzekucyjne w kwocie [...] zł, naliczone według stawek określonych w art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. (co wynika z rozliczenia z dnia [...] r. nr [...]), które wyegzekwowane zostały jedynie częściowo, tj. w kwocie [...] zł. Organ podniósł, iż zwrot kosztów egzekucyjnych, dokonany na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a., jest czynnością czysto techniczną i nie wydaje się w tym przedmiocie postanowienia. Ponieważ w sprawie nie ziściły się przesłanki do automatycznego zwrotu kosztów egzekucyjnych, to nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie wniosku zobowiązanej o ich zwrot. Tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., do którego odsyła art. 4 ust. 2 ustawy o wzajemnej pomocy. Choć organ nadzoru nie podzielił argumentacji organu egzekucyjnego zawartej w uzasadnieniu postanowienia, to uznał, że nie doszło do naruszenia prawa w stopniu wymagającym jego uchylenie, gdyż organ egzekucyjny w sentencji postanowienia prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. 6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie postanowienia organu nadzoru z dnia [...] r. w całości i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 81 ust. 2 ustawy o wzajemnej pomocy poprzez jego niezastosowanie w niniejszym postępowaniu, - art. 82 ust. 3 ustawy o wzajemnej pomocy poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie wszystkich wyegzekwowanych należności pieniężnych wraz z odsetkami, - art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zwrot kosztów może nastąpić jedynie w wypadku bezprawnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, - art. 64c § 7a u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieskierowanie wniosku do państwa trzeciego o przekazanie wydatków egzekucyjnych poniesionych w związku z realizacją wniosku o odzyskanie należności pieniężnych; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu egzekucyjnego pomimo naruszenia prawa materialnego i procesowego. Skarżąca argumentowała, iż naruszono art. 82 ust. 3 ustawy o wzajemnej pomocy w zw. z art. 64c § 3 u.p.e.a., gdyż organ błędnie uznał, że zwrot kosztów egzekucyjnych może nastąpić jedynie w wypadku bezprawnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej, skoro w art. 81 ust. 2 ustawy o wzajemnej pomocy stwierdzono, że w razie cofnięcia wniosku należy dokonać zwrotu wszystkich wyegzekwowanych należności pieniężnych, to w art. 82 tej ustawy jedynie wskazano, na jakiej podstawie organ ma to uczynić. Intencją ustawodawcy było, aby w takim przypadku zastosować art. 64c § 3 u.p.e.a. i uznać, że wycofanie wniosku o odzyskanie należności pieniężnych przez państwo członkowie należy traktować na równi z prowadzeniem postępowania niezgodnie z prawem. Ponadto organ mógł zastosować art. 64c § 7a u.p.e.a., czego jednak nie uczynił. W ocenie skarżącej, w sprawie nie wystąpiły przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a 7. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny w sprawie jest bezsporny i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wynika z niego, że organ egzekucyjny, realizując jednolity tytuł wykonawczy z dnia [...] r. obejmujący należności z tytułu podatku akcyzowego w kwocie [...] zł (należność główna), wyegzekwował kwotę [...] zł, którą zaliczył na: należność główną w kwocie [...] zł, odsetki w kwocie [...] zł oraz koszty egzekucyjne w kwocie [...] zł (pismo organu egzekucyjnego z dnia [...] r. w aktach sprawy). Po otrzymaniu w dniu 25 lipca 2017 r. pisma o wycofaniu wniosku o odzyskanie należności pieniężnych, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Z kolei po złożeniu przez skarżącą wniosku o zwrot wyegzekwowanej w toku postępowania kwoty, tj. [...] zł, organ egzekucyjny zwrócił skarżącej tylko jej część - tę, która została zaliczona na należność główną i odsetki. Dokonując kontroli zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wyegzekwowanych kosztów, w oparciu o art. 61a k.p.a, przywołać należy adekwatne w sprawie przepisy prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy, dochodzenie oraz zabezpieczenie należności pieniężnych państw członkowskich lub państw trzecich odbywa się w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, 1475, 1954 i 2491 oraz z 2018 r. poz. 138), zwanej dalej "ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W myśl zaś art. 4 ust. 2 tej ustawy, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w sprawach dotyczących wzajemnej pomocy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149). W przypadku wycofania wniosku o odzyskanie należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu z dniem otrzymania takiego wniosku przez centralne biuro łącznikowe (art. 81 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy). W przypadku wycofania wniosku organ egzekucyjny zwraca podmiotowi wyegzekwowane należności pieniężne wraz z odsetkami z tytułu ich zwrotu naliczonymi zgodnie z art. 82 (art. 81 ust. 2 ustawy o wzajemnej pomocy). W przypadku, o którym mowa w ust. 2, jeżeli wyegzekwowane należności pieniężne: 1) nie zostały przekazane państwu członkowskiemu - organ egzekucyjny informuje to państwo o wysokości zwróconych należności pieniężnych; 2) zostały przekazane do państwa członkowskiego - organ egzekucyjny występuje do tego państwa o przekazanie na rachunek organu egzekucyjnego należności pieniężnych wypłaconych podmiotowi (art. 81 ust. 3 ustawy o wzajemnej pomocy). W przypadkach określonych w art. 80 i art. 81 zwracane należności pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1-3, traktowane są jako nadpłata w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, do których odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 73 § 1 pkt 1, art. 76, art. 76a § 1 i § 2 pkt 1, art. 77b, art. 78 § 1, 2 i 4 oraz art. 80 tej ustawy (art. 82 ust. 1 ustawy o wzajemnej pomocy). Należności pieniężne określone w ust. 1 podlegają zwrotowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku państwa członkowskiego o zmianę albo wycofanie wniosku o odzyskanie należności pieniężnych wraz z oprocentowaniem naliczonym od dnia wpływu należności pieniężnych do organu egzekucyjnego (art. 82 ust. 2 ustawy o wzajemnej pomocy). Do zwrotu kosztów egzekucyjnych stosuje się przepis art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 82 ust. 3 ustawy o wzajemnej pomocy). Stosownie do art. 64c § 3 u.p.e.a., jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Art. 64c § 3 u.p.e.a. (do którego odsyła art. 82 ust. 3 ustawy o wzajemnej pomocy) zobowiązuje organ do zwrotu kosztów egzekucyjnych jeżeli okazałoby się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, a taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Dopiero po wyegzekwowaniu od skarżącej kwoty [...] zł, co nastąpiło w okresie od 18 grudnia 2015 r. do 25 października 2016 r., organ egzekucyjny otrzymał informację o wycofaniu wniosku o odzyskanie należności pieniężnych, z uwagi na przedawnienie dochodzonych należności z dniem 20 grudnia 2016 r. Organ, stosownie do art. 81 ust. 2 ustawy o wzajemnej pomocy, zwrócił skarżącej wyegzekwowane należności pieniężne, które uprzednio zaliczył na należność główną i odsetki. Natomiast nie zwrócił skarżącej wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych, gdyż nie wystąpiły ustawowe przesłanki warunkujące dokonanie takiej czynności. Organ nie miał podstaw do wystąpienia do państwa członkowskiego o przekazanie mu poniesionych wydatków egzekucyjnych (art. 64c § 7a u.p.e.a.), skoro nie zwrócił skarżącej należności zaliczonych na poczet kosztów egzekucyjnych. Zaprezentowana przez skarżąca wykładnia art. 81 ust. 2 ustawy o wzajemnej pomocy, że w razie wycofania wniosku o odzyskanie należności pieniężnych, zawsze należy zwrócić koszty egzekucyjnyne jest błędna, gdyż pomija treść art. 64c § 3 u.p.e.a. do którego odsyła art. 82 ust. 3 ustawy o wzajemnej pomocy. Tylko w sytuacji kiedy wystąpiłyby określone w art. 64c § 3 u.p.e.a. podstawy do zwrotu kosztów egzekucyjnych, organ egzekucyjny mógłby wystąpić do państwa członkowskiego o zwrot wydatków egzekucyjnych poniesionych w związku z realizacją wniosku o odzyskanie należności (art. 64c § 7a u.p.e.a). Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż w wypadku ziszczenia się przesłanek z art. 64c § 3 u.p.e.a. zwrot kosztów egzekucyjnych winien nastąpić z urzędu i nie jest wymagane wydanie w tym przedmiocie żadnego postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2615/15; CBOSA). Art. 64c § 3 u.p.e.a., określając reguły dotyczące zwrotu na rzecz zobowiązanego kosztów egzekucyjnych oraz obciążenia nimi wierzyciela stanowi materialną podstawę do ich zwrotu, lecz nie stanowi samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia o kosztach postępowania egzekucyjnego w formie zaskarżalnego postanowienia. Art. 17 u.p.e.a., zgodnie z którym o ile przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, jeżeli ustawa u.p.e.a. lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi, nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej wydania takiego postanowienia, albowiem przepis ten określa jedynie formę działania organu egzekucyjnego. W ustawie egzekucyjnej wymieniono wprost postanowienia dotyczące kosztów egzekucyjnych zaskarżalne zażaleniem: w sprawie kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 7 u.p.e.a.), w sprawie rozliczenia kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 12 u.p.e.a.), w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych (art. 64e § 5 u.p.e.a.) i w sprawie rozłożenia na raty spłaty kosztów egzekucyjnych art. 64f u.p.e.a.). Ustawodawca nie przewiduje zatem wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych jako odrębnego i samodzielnego rozstrzygnięcia, podlegającego zaskarżeniu (zob. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 109/19; wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II FSK 1256/15, z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II FSK 1027/08, z dnia 10 czerwca 2008, II FSK 524/07, z dnia 12 stycznia 2007, sygn. akt II FSK 139/06; CBOSA). W ocenie Sądu, prawidłowo odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych w oparciu o art. 61a k.p.a., w myśl którego jeżeli postępowanie w sprawie żądania strony z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania" nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, a zatem również sytuację, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu egzekucyjnego nie naruszają prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.