I SA/Gl 1257/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja, Sędziowie WSA Bożena Pindel, Teresa Randak (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Żywiec na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 18 lipca 2013 r. nr 278/XVIII/2013 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy - sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego postanawia: odrzucić skargę. 1. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej także w skrócie: "RIO") zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym – uchwałą nr 278/XVIII/2013 z dnia 18 lipca 2013 r. – wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej w skrócie: u.s.g.) orzekło o nieważności uchwały nr XLVII/334/2013 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia zasad udzielania dotacji celowej w ramach "Programu ograniczenia niskiej emisji w mieście Żywcu" w 2013 r. Kolegium uznało, że istotnie naruszono prawo polegające na wprowadzeniu sposobu i terminu ogłoszenia uchwały niezgodnie z przepisem art. 42 u.s.g. oraz postanowieniami art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.) poprzez niespełnienie wymagań stawianym aktom prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji i terminu ich wejścia w życie. W uzasadnieniu uchwały Kolegium zaakcentowało, że integralną częścią uchwały Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 20 czerwca 2013 r. jest załącznik zatytułowany "Zasady udzielania dotacji celowej w ramach Programu ograniczenia niskiej emisji dla miasta Żywca w roku 2013". Załącznik zawiera między innymi postanowienia o: celu programu, jego uczestnikach, sposobie finansowania, kryteriach wyboru inwestycji, trybie postępowania w sprawie udzielania dotacji, warunkach jakie musi spełnić uczestnik programu, sposobie rozliczenia itp. Zwrócono przy ty uwagę, że ów załącznik zawiera niewątpliwie normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do szerokiego kręgu adresatów, w którym określono między innymi szczegółowe warunki jakie powinien spełniać uczestnik programu, kryteria wyboru inwestycji i inne. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, Kolegium podkreśliło, że determinantem dla zakwalifikowania aktu do aktów prawa miejscowego jest to, że akt taki winien zawierać normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Kolegium podkreśliło, że stosując to właśnie kryterium oceny, czy dany akt jest aktem prawa miejscowego, trzeba uznać, że uchwała Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 20 czerwca 2013 r. winna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Zaznaczyło przy tym, że jest to warunek wejścia w życie tejże uchwały. Tym samym zawarcie w uchwale sformułowania, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, jest istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, zaniechanie promulgowania uchwały, będącej aktem prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie jej nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą bowiem w życie, zatem nie wiążą podmiotów, do których zostały skierowane. W konsekwencji Kolegium uznało, że uchwała z dnia 20 czerwca 2013 r. narusza art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z tych też względów należało stwierdzić jej nieważność. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach została doręczona Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Żywcu w dniu 26 lipca 2013 r. 2. W skardze z dnia 13 sierpnia 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygnowanej przez Burmistrza Miasta Żywiec i Przewodniczącego Rady Miejskiej w Żywcu, wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i o obciążenie RIO kosztami postępowania w sprawie. W podstawie prawnej skargi wskazano na art. 98 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Strona skarżąca zarzuciła, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na uznaniu, że uchwała Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 20 czerwca 2013 r. jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem strony skarżącej stanowisko organu nadzoru jest w tym względzie błędne i sprzeczne z powołanymi przepisami. W ocenie strony, przedmiotowa uchwała nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego, a to z kolei wyklucza możliwość jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. 3. Odpowiadając na skargę, pełnomocnik RIO wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na brak legitymacji czynnej po stronie skarżących oraz z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi jako bezzasadnej. 1. Motywując pierwszy z ww. wniosków procesowych, pełnomocnik RIO zauważył, że na gruncie art. 98 ust. 3 u.s.g., uprawnionymi do złożenia skargi są gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawienie albo kompetencja zostały naruszone, natomiast podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W świetle tych przepisów, Burmistrz Miasta Żywiec i Przewodniczący Rady Miejskiej w Żywcu, podpisujący skargę w imieniu Rady Miejskiej w Żywcu, działali bez upoważnienia, wszak nie wydana została uchwała Rady uzewnętrzniająca jej wolę do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym osoby te nie posiadają legitymacji czynnej w postaci zdolności procesowej do zaskarżenia uchwały Kolegium RIO, gdyż ta kompetencja została zastrzeżona dla całej Rady. 2. Nawiązując zaś do alternatywnego wniosku o oddalenie skargi, pełnomocnik RIO przywołał dotychczasowe stanowisko organu nadzoru, co do konieczności opublikowania uchwały Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 20 czerwca 2013 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Stanowiska tego ów organ nie zmienia. 3. Pełnomocnik organu nadzoru wskazał nadto, że Rada Miejska w Żywcu, uznając błędne zaniechanie zakwalifikowania ww. uchwały jako aktu prawa miejscowego, podjęła w dniu 28 sierpnia 2013 r. nową uchwałę nr XLIX/347/2013 w sprawie uchwalenia zasad udzielania dotacji celowej w ramach "Programu ograniczenia niskiej emisji w mieście Żywcu" w 2013 r. W § 2 tej uchwały stwierdzono, że traci moc poprzednia uchwała w tym przedmiocie z dnia 20 czerwca 2013 r. Z kolei w § 4 uchwały przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Z tych przyczyn, pełnomocnik organu nadzoru uznał niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe. 3. W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2013 r. pełnomocnik organu podkreślił, że nie wyczerpano w tej sprawie trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 98 u.s.g. Za stronę skarżącą nikt się nie stawił, pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4. Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn wskazanych przez organ nadzoru. 5.1. Przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. stanowi, iż "do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze." W drugiej części cytowanego wyżej przepisu został nakreślony materialny warunek dopuszczalności skargi, którego niespełnienie stanowi podstawę do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Konkludując tę część uzasadnienia należy stwierdzić, że u podstaw wniesienia skargi do sądu administracyjnego winna leżeć – w tym konkretnym przypadku – uchwała Rady Miejskiej w Żywcu uzewnętrzniająca wolę tej Rady do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. 5.2. Odnośnie terminu wydania tejże uchwały skład orzekający aprobuje utrwalone stanowisko judykatury, aby jak najszerzej interpretować art. 98 ust. 3 u.s.g. Z tych względów za postanowieniem NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 106/12, LEX nr 1120573) należało odnotować, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, LEX 9538, postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, LEX nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10). 5.3. Poczynione wyżej uwagi skutkują stwierdzeniem, że wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przed wydaniem uchwały bądź zarządzenia, stanowiących podstawę faktyczną i prawną do jej wniesienia, jest dopuszczalne. Jednakowoż warunkiem bezwzględnym, umożliwiającym merytoryczne rozpoznanie zarzutów takiej skargi, jest uzupełnienie akt sądowoadministracyjnych o wspomnianą uchwałę bądź zarządzenie, wszak najpóźniej do momentu zamknięcia rozprawy. 5.4. Do momentu zamknięcia rozprawy, do Sądu nie wpłynęła uchwała, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Z tych względów skargę, jako wniesioną przez podmioty, które nie posiadały w tym względzie legitymacji czynnej, należało odrzucić. 5.5. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jak w sentencji postanowienia.