I SA/Gl 154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Bożena Suleja, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 4 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej także: ustawa o s.u.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej także: k.p.a.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] , którą odmówiono umorzenia zaległości M. W. z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 08/2003 do 07/2005, 07/2007, 01/2009, 04/2009, 12/2010, od 06/2012 do 09/2012 w kwocie 4.487,17 zł odsetek za zwłokę wyliczonych na dzień 5 sierpnia 2013 r. na kwotę 4.429 zł oraz kosztów upomnienia w wysokości 70,40 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na wstępie, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wpłynął wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie, w którym wnioskodawczyni przedstawiła swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną oraz wskazała okoliczności powstania zadłużenia. Dalej organ podał, że jako dowody w sprawie uznano przedłożone przez wnioskodawczynię oraz uzyskane w wyniku czynności administracyjnych podjętych z urzędu: oświadczenie o miesięcznych kosztach w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego, oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, formularz analizy finansowej dotyczącej osób fizycznych, informację Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. z dnia 27 sierpnia 2013 r. oraz załączniki dotyczące pomocy publicznej. Oceniając ten materiał dowodowy organ I instancji nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a także uznał, że nie zachodzą dostateczne przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej także: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Relacjonując argumentację strony przedstawioną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ podał, że wnioskodawczyni wskazała w nim na swój i małżonka wiek oraz na bieżące okoliczności związane z własnym stanem zdrowia które nie mogły być uwzględnione w postępowaniu przeprowadzonym w I instancji. Przedstawiła także wątpliwości związane z ewentualnym uprawnieniem do umorzenia zaległości w oparciu o tzw. ustawę abolicyjną. Nadto wyraziła przekonanie, iż niezgodna z Konstytucją jest ustawa, która przewiduje umorzenie zaległości wobec ZUS wszystkim osobom (bez względu na ich status materialny) spełniającym określone kryteria i godzi w równouprawnienie obywateli. Za krzywdzące uznała, że jako osoba w trudnej sytuacji majątkowej i finansowej nie ma możliwości skorzystania z dobrodziejstwa przedmiotowej ustawy, którą to "wadę" ustawy ZUS mógłby niejako naprawić uwzględniając jej wniosek. Strona powołała się także na okoliczności powstania zadłużenia związane z ówczesnymi uwarunkowaniami rynku pracy, własną sytuacją ekonomiczną i zawodową oraz koniecznością utrzymania członków rodziny i podniosła, że organ I instancji nie wziął ich pod uwagę. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona załączyła dokument medyczny, który nie został włączony do materiału dowodowego z uwagi na brak właściwego uwierzytelnienia (nie przedłożono oryginału dokumentu do wglądu). Rozważania własne organ II instancji rozpoczął od przytoczenia art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s., zgodnie z którą należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (z zastrzeżeniem ust. 3a). Dalej wskazał, że w niniejszej sprawie przy weryfikowaniu zaistnienia tej przesłanki należy rozpatrzyć okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6; to jest stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz sytuację, w której jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, Organ wyjaśnił także, iż stosownie do art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli – co podkreślił organ – to wnioskodawca wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W niniejszej sprawie za zasadne uznano rozpatrzenie sytuacji określonych w punktach 1, 2 i 3 § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., to jest te przypadki, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesiono straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także, gdy przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z § 3 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia za rodzinę uważa się: wspólnie zamieszkujące i gospodarujące ze zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające ze zobowiązanym w faktycznym związku. Wyjaśniając niemożność objęcia strony ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551) organ podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności (...) umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz należne odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Umorzenie należności skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Tymczasem, z dokonanych ustaleń wynika, iż jako płatnik składek strona podlegała wyłącznie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, nie zalegała natomiast ze składkami z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r., co wyklucza umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne na podstawie ustawy abolicyjnej. Organ wskazał także, iż uchwalenie tzw. ustawy abolicyjnej związane było z określonymi intencjami ustawodawcy, który ściśle wskazał krąg adresatów tej regulacji. Nadmienił nadto, że jest zobowiązany do stosowania tej ustawy, nie posiada natomiast kompetencji do oceny jej zgodności z Konstytucją RP. Jednocześnie w sprawach o umorzenie należności stosuje się przepisy ustawy o s.u.s., które umożliwiają umarzanie zaległości ze względu na trudną sytuację majątkową i finansową płatnika składek oraz ważny interes osoby zobowiązanej, o ile wnioskodawca spełnił przesłanki do umorzenia i zostały one poparte materiałem dowodowym. Rozstrzygając takie sprawy organ zobowiązany jest - jak dalej zaznaczono - do wyjaśnienia przede wszystkim okoliczności faktycznych związanych z aktualną sytuacją osoby zobowiązanej oraz oceny możliwości spłaty zaległości. Okoliczności związane z powstaniem zaległości płatniczych, choć istotne, nie mogą natomiast stanowić podstawy podjętego rozstrzygnięcia, podobnie, jak okoliczności hipotetyczne, niezwiązane z sytuacją bieżącą, co potwierdził m.in. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 71/09, LEX nr 558761. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w myśl art. 46 ustawy o s.u.s. płatnik składek zobowiązany jest obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Nie jest to zatem zobowiązanie zależne od sytuacji, w jakiej pozostaje przedsiębiorca, ale jego ustawowy obowiązek. Weryfikując zaistnienie w rozpatrywanej sprawie przesłanek całkowitej nieściągalności organ stwierdził. że w sytuacji strony wyznaczają je okoliczności opisane w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o s.u.s. W tym kontekście wskazano, że wobec strony nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne na rzecz ZUS, a żaden organ egzekucyjny nie umorzył postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego nieskuteczność lub brak majątku. Nadto ZUS zauważył, że strona otrzymuje świadczenie emerytalne, które w razie jego zajęcia pozwalałoby na stopniowe zaspokajanie wierzyciela. W tym stanie rzeczy nie może być także oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, o czym stanowi art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o s.u.s. W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji zweryfikowano w oparciu o art. 28 ust. 3 a ustawy o s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. szczególne okoliczności dopuszczające umorzenie zaległości mimo braku ich całkowitej nieściągalności. W tym celu w oparciu o materiał dowodowy poddano ocenie sytuację materialną i finansową oraz rodzinną strony w kontekście możliwości uregulowania zadłużenia wobec ZUS, przy jednoczesnym zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Organ obrazując sytuację materialną i rodzinną wnioskodawczyni stwierdził w szczególności, że prowadzi ona pozarolniczą działalność gospodarczą od 1 czerwca 1994 r. na podstawie wpisu nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta G. w zakresie sprzedaży hurtowej drewna, materiałów budowlanych i wyposażenia sanitarnego (przeważająca działalność według kodu PKD 46.73.Z) oraz w pozostałym zakresie określonym właściwymi kodami PKD. W okresie bezpośrednio poprzedzającym zawieszenie działalności (co nastąpiło z dniem 1 listopada 2012 r. na przewidywany okres do dnia 1 listopada 2014 r.) strona prowadziła kiosk sieci "[...]", Zgodnie z informacją Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. z dnia 27 sierpnia 2013 r. w latach: 2010, 2011, 2012 strona (nie zalegająca z podatkami na ten dzień) wykazała stratę z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości, odpowiednio: 931,67 zł, 94,54 zł, 6.512,82 zł oraz dochód z innych źródeł w wysokości, odpowiednio: 12.808,28 zł, 13.236,54 zł i 14.013,82 zł. Wnioskodawczyni tworzy wspólne gospodarstwo domowe ze współmałżonkiem Panem R. W., małżonkowie otrzymują świadczenia emerytalne w wysokości odpowiednio: 1.037,37 zł netto oraz 2.257,22 zł netto, a zatem łączny miesięczny dochód tego gospodarstwa wynosi 3.294,59 zł (ok. 1.647,29 zł na osobę). Dochód ten istotnie przekracza kwotę minimum socjalnego określonego dla dwuosobowych gospodarstw domowych w informacji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 24 października 2013 r. w wysokości 890,06 zł na osobę. Z danych uzyskanych z urzędu wynika nadto, iż R. W. od dnia 1 sierpnia 2007 r. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą w formie prywatnej praktyki lekarskiej, jednakże dochód z tejże działalności nie został przez stronę ujawniony. Wśród kosztów związanych z miesięcznym utrzymaniem strona wyszczególniła: czynsz - 450 zł, energia elektryczna - 135 zł, gaz - 85,00 zł, żywność - 1.700 zł, opłaty za TV, telefon oraz Internet - 170 zł, zakup leków - 200 zł, wizyty lekarskie - 150 zł. Wykazała również spłacanie miesięcznych rat z tytułu zobowiązań finansowych względem innych wierzycieli w łącznej kwocie 305,90 zł miesięcznie. Organ wyliczył zatem, że łączna kwota powołanych wydatków (które - co podkreślono - nie zostały udokumentowane) wynosi 2.525,90 zł i nie przekracza przeciętnych opłat związanych z utrzymaniem. Zaznaczono przy tym, że spłata zobowiązań finansowych nie należy do wydatków związanych z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb życiowych. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, że strona nie wykazała w sposób dostateczny, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w rozumieniu przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ nadmienił także, iż we wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności, o których mowa w art. § 3 ust. 1 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia. Za klęskę żywiołową, czy też nadzwyczajne zdarzenie nie można bowiem uznać powoływanych przez stronę okoliczności związanych z powstaniem długu względem ZUS. Nawiązując do sytuacji zdrowotnej wnioskodawczyni organ zaakcentował, że strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnych zaświadczeń lekarskich bądź innej dokumentacji medycznej, jak również nie udokumentowała wydatków na leki czy usługi medyczne. Wyjaśniono także, iż informacje związane ze stanem zdrowia stanowią dane, o których udostępnienie ZUS nie występuje przy prowadzonych sprawach administracyjnych z uwagi na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Organ II instancji wyjaśnił także, iż złożony przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokument (skierowanie na badania) nie został uznany za dowód w sprawie, gdyż nie spełniła formalnego wymogu jego właściwego uwierzytelnienia. Jednocześnie zwrócono uwagę, że powoływana przez stronę sytuacja zdrowotna nie wpływa na możliwość uzyskiwania, służącego zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych dochodu ze świadczenia emerytalnego. Środki pieniężne, którymi dysponuje strona mogą natomiast ulegać znacznemu uszczupleniu o wydatki na niezbędne leki, co jednakże ogranicza, a nie pozbawia strony zdolności płatniczych. Wobec powyższego organ stwierdził, że strona nie wykazała zaistnienia przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność uzasadniająca umorzenie należności ZUS na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. Nie wykazano również zaistnienia dostatecznych przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. uzasadniających umorzenie należności. Organ ten skonstatował jednocześnie, że natychmiastowa jednorazowa spłata zadłużenia nie jest możliwa, jednakże strona nie jest pozbawiona dochodu umożliwiającego spłatę całości zadłużenia względem ZUS w sposób długoterminowy. W tym stanie rzeczy ewentualne umorzenie zaległości stanowiłoby przedwczesną rezygnację z przysługujących ZUS należności. Jednocześnie zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o s.u.s. ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika rozłożyć należności na raty, uwzględniając jego możliwości płatnicze oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych "specjalne działanie prowadzące do odmowy umorzenia i korzystnych decyzji do oddłużenia", mimo, że przedstawiła wystarczające wyjaśnienia oraz obecną sytuację związaną ze swoim życiem i stanem zdrowia. Podniosła, że ZUS dysponuje prawnikami, podczas, gdy jej, mimo skomplikowanej sprawy pomocy takiej nie zapewniono, co samo w sobie skutkuje nierównością podmiotów uczestniczących w tej sprawie. Wskazała także, że "ZUS nie jest spójny w swoich decyzjach", gdyż organ I instancji wyraził przypuszczenie, że zawieszona działalność gospodarcza strony może być podjęta i generować środki na spłatę zadłużenia, a organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym ZUS zobowiązany jest rozważyć aktualną sytuację wnioskodawcy, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość. W ocenie skarżącej "nie ma w zasadzie konkretnej listy do spełnienia, którą spełnisz i ZUS umorzy Ci dług i mam wrażenie graniczące z pewnością, że co bym nie przedstawiła to decyzja ZUS będzie odmowna". Odnośnie swojego stanu zdrowia strona podała, że kopie dokumentów przesłała bezpośrednio z Centrum Chorób Serca, gdzie natychmiast skierował ją kardiolog, na konsultację którego czekała ponad rok. Wynika z nich, że stan strony jest tak zły, że operacja może być przeprowadzona jedynie w stanie zagrożenia życia. ZUS zarzucił jej natomiast, że nie przedłożyła oryginałów, przy czym nie ustalił czy było to możliwe. Tymczasem strona, nieświadoma takiego wymogu "nie wie czy chce ujawniać wszystkim stan swojego zdrowia czy choroby". W każdym razie stan skarżącej, która ma chore serce, płuca i nerki jest tak poważny, że kiedy przejdzie kilka metrów do ubikacji to ma zadyszkę. Nie może wykonywać wokół siebie praktycznie żadnych czynności, a pomoc innych wymaga opłacenia, co ZUS całkowicie pominął. Skarżąca zarzuciła także ZUS, że czekał aż 10 lat, "do czasu kiedy niektóre rzekome składki już się przedawniły" i wskazała, iż ZUS nie uznał, że składki opłacała, ale nie jest w stanie tego udowodnić, gdyż w ciągu tak długiego okresu czasu dokumenty uległy zniszczeniu na skutek licznych włamań do kiosku oraz zalania piwnicy, w której strona później umieściła dokumentację. W skardze wskazano także na niezgodność z Konstytucją RP tzw. ustawy abolicyjnej, która preferuje osoby spełniające określone kryteria bez względu na ich sytuację majątkową, a dyskryminuje innych, w tym biednych emerytów, którzy byli zwolnieni z obowiązku opłacania ubezpieczenia społecznego. Wobec tego wniosła o skierowanie wniosku do Sądu i powiadomienie Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżąca zwróciła także uwagę, że ZUS, odmawiając umorzenia powołuje się na "ważny interes społeczny", a jednocześnie wydaje olbrzymią kwotę na reklamę w serialu telewizyjnym. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2014 r. skarżąca podała, że z ostrożności złożyła drugi wniosek o umorzenie zaległości w oparciu o tzw. ustawę abolicyjną, jednakże ZUS odmówił uwzględnienia tego wniosku. Powołała się na art. 33 Konstytucji RP i wskazała, że być może interpretacja tzw. ustawy abolicyjnej przez ZUS jest błędna. Ponownie podniosła, że m.in. z jej składek ZUS ma do dyspozycji prawników, którzy występują przeciwko niej, a jej żadna pomoc prawna nie jest zapewniona. Posłużyła się także przykładem proponowanej przez G. Kołodko ustawy dotyczącej abolicji podatkowej, która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z ustawą zasadniczą, gdyż dyskryminowała obywateli płacących podatki. Wobec powyższego skarżąca wniosła o "przyrównanie jej do grupy obywateli, którzy i tak już skorzystali do tego czasu z ustawy abolicyjnej ZUS i umorzenie jej zobowiązań". W kolejnym piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2014 r. strona ponowiła wcześniejszą argumentację dotyczącą rażącej niesprawiedliwości usankcjonowanej tzw. ustawą abolicyjną. Wskazała nadto, że "ustawa ta działa i na skutek prawa, które mówi, że Wysoki Sąd może przychylić się do rozpoznania wątpliwości na korzyść obywatela, to właśnie o to proszę Wysoki Sąd". Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze oraz pismach procesowych z dnia 23 i 24 czerwca 2014 r. Podkreślił, że stan zdrowia skarżącej jest bardzo zły, absolutnie uniemożliwia jej prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej i wymaga coraz większych nakładów finansowych na leczenie. Koszty te będą nieustannie rosły, a zatem nie będzie możliwości spłacania zaległości składkowych, zwłaszcza, że skarżąca nie korzysta z pomocy materialnej swoich dzieci, które też mają trudności finansowe. Ponowił argumentację dotyczącą dyskryminacji wynikającej z tzw. ustawy abolicyjnej i oświadczył, że strona złożyła odrębny wniosek o umorzenie zaległości w oparciu o tzw. ustawę abolicyjną, którego ZUS nie uwzględnił, a rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do WSA w Gliwicach. Pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, prawidłowo zawiadomionego o terminie posiedzenia, nie był obecny na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzja ta nie narusza prawa. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r., którą odmówiono umorzenia zaległości skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 08/2003 do 07/2005, 07/2007, 01/2009, 04/2009, 12/2010, od 06/2012 do 09/2012 w kwocie 4.487,17 zł odsetek za zwłokę wyliczonych na dzień 5 sierpnia 2013 r. na kwotę 4.429 zł oraz kosztów upomnienia w wysokości 70,40 zł. Wniosek M. W. inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. 2009 r. Nr 205 poz. 1585), a także w kontekście art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Na mocy art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Warunek ten nie musi być spełniony jedynie w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, w odniesieniu do których ustawodawca dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia także pomimo braku całkowitej nieściągalności. "W przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089). Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są enumeratywnie w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stanowi je m.in. sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Skoro skarżąca otrzymuje świadczenie emerytalne, to może zostać do niego skierowana egzekucja, z którego zaległości wobec ZUS objęte wnioskiem o umorzenie będą mogły być stopniowo w niewielkich kwotach spłacane. W tym stanie rzeczy całkowita nieściągalność należności nie mogła zostać stwierdzona, co zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji. Stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane są przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie poprzedzone być musi szczegółowym przeanalizowaniem ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Treść przywołanego przepisu wskazuje jednocześnie, że ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę. Skoro bowiem przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514, wszystkie przywoływane przez Sąd wyroki sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że wszelkie ujawnione przez stronę dane dotyczące jej sytuacji majątkowej, rodzinnej i osobistej zostały w zaskarżonej decyzji wyczerpująco przeanalizowane. W szczególności organ uwzględnił (mimo nieudokumentowania) wskazane przez skarżącą bieżące wydatki ponoszone w jej dwuosobowym gospodarstwie domowym, zasadnie wskazując przy tym, że wydatki na spłatę zadłużenia nie są związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych, wyliczył wysokość ujawnionych przez stronę dochodów z emerytur małżonków (dostrzegając, że strona nie ujawniła, iż małżonek prowadzi indywidualną praktykę lekarską) i odniósł ją do minimum socjalnego dla dwuosobowych gospodarstw. Wyjaśnił również, że załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentu medycznego nie uznał za dowód w sprawie, gdyż nie został on właściwie uwierzytelniony (szczegółowe pouczenie o takiej konieczności zawarto w piśmie doręczonym stronie w dniu 16 sierpnia 2013 r.), a ze względu na wymogi określone w ustawie o ochronie danych osobowych nie jest uprawniony do podejmowania z urzędu ustaleń dotyczących stanu zdrowia stron. Zauważyć na marginesie trzeba, że przesłane w formie kserokopii wraz z pismem z dnia 20 listopada 2013 r. skierowanie do pracowni tomografii komputerowej (opatrzone adnotacją pilne) wydano już w dniu 14 października 2013 r., a więc przed złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Abstrahując w tym miejscu od szczegółowych rozważań dotyczących realnej możliwości przedłożenia w siedzibie ZUS oryginałów dokumentów przesłanych przez stronę wraz z pismem z dnia 20 listopada 2013 r. wskazać należy, że strona (na której – jak już wcześniej podkreślono – ciąży wymóg wykazania zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.) nie przedłożyła ZUS żadnej innej dokumentacji medycznej, a przede wszystkim nie udokumentowała kosztów ponoszonych na świadczenia medyczne i leki. Zły stan zdrowia strony, który pogorszył się w czasie postępowania przed organem II instancji w istocie – jak zasadnie zauważył organ II instancji – nie pozbawi strony możliwości uzyskiwania dochodu, gdyż strona nabyła już uprawnienia emerytalne. Realne jest natomiast – co również dostrzegł organ - obniżenie jej zdolności płatniczych związane ze zwiększeniem wydatków na leczenie, co jednak wymaga wykazania. Oceniając zasadność odmowy umorzenia należności publicznoprawnych nie sposób też pominąć (co zauważył organ), że w dotychczasowym budżecie domowym strona była w stanie wygospodarować środki na spłatę zobowiązań cywilnoprawnych i nie wykazywała zaległości w tym zakresie. Nawiązując do akcentowanego także na rozprawie pogorszenia stanu zdrowia skarżącej, które nastąpiło już w trakcie postępowania przed organem II instancji nadmienić trzeba, że "każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości lub z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 28 u.s.u.s., bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1057/11, LEX nr 1122920). Nawiązując do argumentacji skargi wskazać także trzeba, że instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne obwarowana została przez ustawodawcę szczególnymi wymogami, a Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych zobowiązanemu do ściągania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, zarządzania nimi oraz wypłaty świadczeń przyznano w tym zakresie szerokie kompetencje. Ustawodawca określił jedynie przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności. Stany faktyczne, które uzasadniałyby umorzenie zaległości w razie braku ich całkowitej nieściągalności nie zostały jednoznacznie określone. Ustawodawca nie wskazał także żadnych "szablonowych" sytuacji, w których umorzenie byłoby obligatoryjne, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostawił uznaniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nawet zatem, gdy organ stwierdzi nieściągalność zaległych składek albo istnienie (wspomnianego w art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) "uzasadnionego przypadku" umorzenia mimo braku całkowitej nieściągalności nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku strony. Oznacza to, że nawet skrajnie trudna sytuacja materialna czy zdrowotna wnioskodawcy nie stanowi przesłanki, która bezwzględnie obligowałaby ZUS do umorzenia zaległości. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii związanej z długotrwałym okresem, w którym ZUS nie domagał się zapłaty zaległych składek wyjaśnić trzeba, że "pięcioletni okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne obliczony zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) - stosowany do składek nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. - nie może upłynąć wcześniej niż z dniem 1 stycznia 2017 r." (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2013 r., sygn. I UK 613/12, publ. OSNP 2013/3/44). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut "niespójności decyzji" organu I i II instancji. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Skuteczne wniesienie odwołania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, tworzy "obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761). Kwestia dopuszczalności objęcia strony tzw. ustawą abolicyjną będzie kontrolowana przez Sąd w sprawie ze skargi na odrębną decyzję, którą wydano – jak oświadczył pełnomocnik skarżącej na rozprawie – w postępowaniu zainicjowanym odrębnym wnioskiem strony złożonym w oparciu o tę ustawę. W tym stanie rzeczy Sąd w niniejszej sprawie ograniczy się jedynie do informacyjnego przytoczenia art. 1 ust. 1 kwestionowanej przez skarżącą ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551). Stanowi on, że na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.1)): 1) która przed dniem 1 września 2012 r. zakończyła prowadzenie pozarolniczej działalności i nie prowadzi jej w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 8, 2) innej niż wymieniona w pkt 1 - umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Z kolei art. 1 ust. 6 tej ustawy określa, że umorzenie należności, o których mowa w ust. 1, skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Reasumując stwierdzić należy, że kontrolowana przez Sąd w niniejszej sprawie odmowa umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami i kosztami upomnienia odpowiada prawu. Nie negując trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej Sąd, który nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania sporu pomiędzy stroną a ZUS (a zatem nie jest władny orzec o umorzeniu zaległości) i którego kontrola decyzji uznaniowych ogranicza się jedynie do badania czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09) stwierdził legalność działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, w ramach którego organ, respektując wymogi wynikające z art. 77 § 1 k.p.a. wnikliwie zbadał sytuację wnioskodawczyni, a następnie szczegółowo opisał te zasadne ustalenia i wyczerpująco umotywował przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku strony. Wykazana powyżej legalność zaskarżonej decyzji nakazywała oddalić skargę w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.