I SA/Gl 267/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, , , po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na czynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. w przedmiocie odmowy wpisu zastawu skarbowego do rejestru zastawów skarbowych p o s t a n a w i a odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Wnioskiem z dnia 1 października 2012 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. Inspektorat T.(zwany dalej ZUS) zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. o dokonanie wpisu zastawu skarbowego na majątku ruchomym będącym współwłasnością dłużnika A. L. do rejestru zastawów skarbowych. W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. w piśmie z dnia 25 października 2012 r. nr [...] stwierdził brak możliwości dokonania wpisu zastawu skarbowego na ruchomości nie będącej własnością podatnika lub współwłasnością łączną podatnika i jego małżonka. Powyższe pismo doręczone zostało w dniu 29 października 2012 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych. W odpowiedzi na pismo z dnia 25 października 2012 r., ZUS w piśmie z dnia 8 listopada 2012 r., nr [...], złożonym w kancelarii Urzędu Skarbowego w B. w dniu 13 listopada 2012 r., nie podzielił stanowiska organu. Nadto dodał, że odmowa wpisu zastawu skarbowego powinna nastąpić w formie decyzji. Przyjęcie tezy przeciwnej pozbawia wnioskodawcę prawa do odwołania się od orzeczenia o odmowie wpisu zastawu skarbowego. Wskazane wyżej pismo ZUS zostało uznane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie odmowy dokonania wpisu do rejestru zastawów skarbowych, co wynika z pisma z dnia 6 grudnia 2012 r., nr [...]. W piśmie tym organ wyjaśnił również, że "odmówił wpisu do rejestru zastawów skarbowych z uwagi na brak podstawy do dokonania wpisu na ruchomości nie będącej własnością podatnika lub współwłasnością łączną podatnika i jego małżonka". Zwrócił również uwagę, że "odmowa wpisu zastawu do rejestru nie podlega rozstrzygnięciu decyzją, bo dla takiej sytuacji art. 41 do 46 Ordynacji podatkowej nie przewiduje uprawnienia organu do wydania decyzji". Ponadto pouczył, że odmowa wpisu zastawu jest poddana sądowej kontroli legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwana dalej "ppsa") i w następstwie podlega zaskarżeniu na zasadach przewidzianych w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ww. ustawy. Pismo to zostało doręczone w dniu 10 grudnia 2012 r. Następnie pismem z dnia 21 grudnia 2012 r., nr [...], nadanym w dniu 27 grudnia 2012 r., ZUS w odpowiedzi na pismo z dnia 6 grudnia 2012 r., nr [...] powołując się na art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), wezwał Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie wnoszącego wezwanie Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. naruszył art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz art. 41 § 1 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 749). ZUS oświadczył, że nie podziela stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r., a następnie uzasadnił swoje stanowisko. Powtórzył również, że "odmowa wpisu zastawu skarbowego do Rejestru Zastawów Skarbowych powinna nastąpić w formie decyzji, o której mowa w art. 207 ordynacji podatkowej". Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...] poinformował, że wcześniejsze pismo ZUS z dnia 8 listopada 2012 r. uznał za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie odmowy dokonania wpisu zastawu skarbowego i udzielił na to wezwanie odpowiedzi pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. Biorąc powyższe pod uwagę organ ponownie odmówił dokonania żądanego wpisu zastawu skarbowego, a następnie powtórzył uwagi zawarte w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. Powyższe pismo zostało doręczone w dniu 4 lutego 2013 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych. W dniu 7 lutego 2013 r. ZUS złożył w siedzibie organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "na odmowę wpisu do rejestru zastawów skarbowych zastawu skarbowego na udziałach w części ułamkowej ruchomości należących do dłużnika funduszy obsługiwanych przez ZUS". Powtarzając zarzuty zawarte w piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r. ZUS wniósł o "uchylenie względnie stwierdzenie bezskuteczności zaskarżanej (...) czynności Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.". Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie przyjęto, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 114/11, publ. nr 1132363, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10, publ. LEX nr 742299). W doktrynie wyrażono też pogląd, że czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, są działaniami faktycznymi, które najczęściej określa się jako tzw. czynności materialno-techniczne. Zalicza się do nich m.in. czynności rejestracji polegające na wpisie, odmowie wpisu, jak i zmianie treści wpisu (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 60). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy odnotować, że z treści skargi wynika, iż została ona wniesiona na odmowę wpisu zastawu skarbowego na udziałach w części ułamkowej ruchomości należących do dłużnika funduszy obsługiwanych przez ZUS do rejestru zastawów skarbowych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w B., że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji w sprawie odmowy wpisu zastawu skarbowego. W świetle zaś powyższych uwag i na tle obowiązujących rozwiązań normatywnych należy więc stwierdzić, że odmowa wpisu ma charakter czynności materialno-technicznej (por. T. Brzezicki, W. Morawski, Wpis i odmowa wpisu zastawu skarbowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, PPLiFS 2011, nr 2, str. 21-24). Nie ulega zatem wątpliwości, że podstawę kontroli legalności odmowy wpisu stanowi cytowany wyżej art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Pogląd taki został wyrażony w orzecznictwie, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 704/10, publ. Lex nr 763459, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Op 210/06, publ. Lex nr 945744). Przechodząc zatem do rozpoznania skargi na tak oznaczoną czynność, należy odnotować, że jednym z warunków dopuszczalności skargi, co należy podkreślić, jest wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 ppsa, skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Stosownie zaś do art. 52 § 3 ppsa jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero skuteczne dokonanie wezwania uprawnia do wniesienia skargi, co można uczynić w terminie określonym w art. 53 § 2 ppsa. W myśl tego przepisu w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Podkreślić jednak należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone po terminie należy uznać za bezskuteczne, co oznacza niewyczerpanie środków zaskarżenia. Takie wadliwe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa traktować bowiem należy na równi z brakiem wezwania. Upływ czternastodniowego terminu dla dokonania wezwania wyłącza więc możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; LexisNexis; Warszawa 2006, str. 149, teza 6). W niniejszej sprawie strona skarżąca uchybiła wskazanemu wyżej 14-dniowemu terminowi do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Poza sporem pozostaje, że ZUS złożył wniosek o dokonanie wpisu zastawu skarbowego na majątku ruchomym będącym współwłasnością dłużnika do rejestru zastawów, na który to wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 25 października 2012 r. nr [...]. Pismo to zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 29 października 2012 r., a zatem należy przyjąć, że w tym dniu strona skarżąca dowiedziała się o odmowie dokonania czynności. Wobec tego termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 12 listopada 2012 r. Tymczasem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 8 listopada 2012 r., złożonym w kancelarii Urzędu Skarbowego w B. w dniu 13 listopada 2012 r. W ocenie Sądu zasadnie organ uznał pismo z dnia 8 listopada 2012 r. za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skoro bowiem organ pismem z dnia 25 października 2012 r. stwierdził brak możliwości dokonania żądanego wpisu do rejestru zastawów skarbowych, to pismo z dnia 8 listopada 2012 r., którym ZUS kwestionuje tę odmowę, można uznać tylko jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tak jak uczynił to organ. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje to, w jaki sposób zakwalifikował ZUS kolejne pismo, tj. z dnia 21 grudnia 2012 r. skierowane do organu. Skądinąd, gdyby to pismo uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak chce tego ZUS, to zostało ono wniesione z jeszcze większym uchybieniem terminu, określonego w art. 52 § 3 ppsa dla dokonania tej czynności. Niemniej jednak wyjaśnić przy tym należy, że nieprawidłowo strona skarżąca przywołała w tym piśmie art. 52 § 4 ppsa. Skoro bowiem zaskarżona czynność stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to nie ulega wątpliwości, że termin na wniesienie omawianego wezwania został określony w art. 52 § 3 ppsa i wynosi 14 dni. Z kolei unormowanie zawarte w art. 52 § 4 ppsa, na które powołuje się strona skarżąca, dotyczy natomiast pozostałych aktów, którymi w rozumieniu tego przepisu są akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 ppsa (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 387/08, publ. LEX nr 505330, z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 15/07, publ. Lex nr 351169). W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że skoro strona skarżąca nie wezwała w ustawowym terminie organu do usunięcia naruszenie prawa, to nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. W takiej zaś sytuacji skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Taka skarga z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 6 ppsa podlega odrzuceniu i dlatego na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji.