I SA/Gl 635/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący, , Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), , Sędziowie WSA, Agata Ćwik-Bury, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, organ nadzoru) postanowieniem z [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: K.p.a.) w zw. z art. 18 i art. 64e § 1-3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314, dalej: u.p.e.a.) po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy S. (dalej: Wójt, wierzyciel, skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ pierwszej instancji, organ egzekucyjny) z [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł. Powyższe postanowienie organu nadzoru zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt w piśmie z 31 stycznia 2017 r., uzupełnionym pismem datowanym na 23 października 2017 r. złożył wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, którymi, jako wierzyciel, został obciążony na mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że za zasadnością jego żądania przemawia wzgląd na ważny interes publiczny przejawiający się w obowiązku respektowania wspólnych dla całego społeczeństwa wartości, takich jak sprawiedliwość społeczna i solidarność, a także konieczność ochrony interesu budżetu Gminy. Organ egzekucyjny postanowieniem z [...] r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że analiza dochodów i wydatków Gminy S. (dalej: Gmina) przeprowadzona na podstawie uchwały budżetowej na 2017 r. z [...] r., nr [...] i uchwały ją zmieniającej z [...] r., nr [...] pozwala dostrzec, że choć Gmina odnotowuje deficyt, to jednak poniesienie kosztów egzekucyjnych w wyżej wskazanej kwocie nie może zostać uznane za wydatek grożący znacznym uszczerbkiem dla jej sytuacji finansowej. Zarazem niezbędne jest dostrzeżenie, że jakkolwiek środki służące pokryciu kosztów egzekucyjnych mogłaby przeznaczyć na realizację zadań publicznych służących szeroko rozumianemu dobru wspólnemu, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie jest wystarczająca do stwierdzenia istnienia przesłanki ważnego interesu publicznego, natomiast wniosek przeciwny prowadziłby do nieuprawnionego uprzywilejowania jednostek samorządu terytorialnego tylko z powodu posiadanej przez nie pozycji ustrojowej. W zażaleniu z 14 grudnia 2017 r. Wójt wyraził dezaprobatę dla powyższego stanowiska organu egzekucyjnego. Stwierdził, że świadczy ono o braku wnikliwej analizy stanu faktycznego, co widoczne jest chociażby w odniesieniu przesłanki ważnego interesu publicznego wyłącznie do indywidualnego interesu wnioskodawcy z jednoczesnym pominięciem interesu wspólnoty samorządowej, a także całkowitym brakiem rozważenia możliwości umorzenia kosztów w części. Zarzucił też wewnętrzną sprzeczność podjętej kwalifikacji, wskazując, że w rzeczywistości – pomimo stwierdzenia istnienia ważnego interesu publicznego w aspekcie możliwości realizowania zadań publicznych – finalnie u podstaw odmownego załatwienia wniosku legło stwierdzenie niedopuszczalności uprzywilejowania jednostki samorządu terytorialnego, co jest obawą niesłuszną i stanowi przejaw dyskryminacji. Poza tym za gołosłowne uznał wywody zmierzające do wykazania możności wydatkowania środków bez uszczerbku dla sytuacji finansowej Gminy, zaznaczając, że nie zostały one poparte odwołaniem się do materiału źródłowego, uwzględniającego jej aktualną (w dacie orzekania) zdolność płatniczą, wysokość deficytu czy ilość zadań do zrealizowania. Organ odwoławczy postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. Prezentując motywy swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru zaakcentował, że u podstaw odmownego załatwienia żądania legło stwierdzenia braku spełnienia przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. Podkreślił, że organ pierwszej instancji trafnie wywiódł, iż fakt realizowania przez Gminę zadań publicznych nie może stanowić wystarczającego powodu do uznania istnienia ważnego interesu publicznego. Zaakcentował zarazem, że Wójt nie przedstawił jakiejkolwiek innej okoliczności, która mogłaby świadczyć o spełnieniu tej przesłanki i taką samą biernością wykazał się zresztą w kwestii zobrazowania swej sytuacji finansowej, gdzie jedynie ograniczył się do kontestowania miarodajności przyjętych danych. W tym kontekście za godne uwagi uznał podkreślenie, że sporne koszty w istocie odpowiadają 0,12% wydatków Gminy, natomiast samo odnotowanie deficytu nie jest równoznaczne z tym, że ich pokrycie wiązać się będzie z powstaniem uszczerbku w jej sytuacji finansowej. Na koniec zaznaczył również, że przedmiotem analizy w rozpatrywanym przypadku jest kwestia zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych i stąd poza tą materią mieści się problematyka prawidłowości określenia ich wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wójt wniósł o uchylenie postanowienia organu nadzoru i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu egzekucyjnego; 2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w następstwie braku wnikliwej analizy stanu faktycznego i poprzestania na powieleniu argumentów podniesionych przez organ egzekucyjny, co w rezultacie stanowiło podstawę do przyjęcia braku istnienia ważnego interesu publicznego, jak i uzasadnienia gospodarczego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych; 3. art. 64e § 2 u.p.e.a. wobec błędnego stwierdzenia nieistnienia przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych co skutkowało odmownym załatwieniem złożonego wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżący skoncentrował się na wykazaniu, że przeprowadzona przez organ nadzoru analiza spełnienia przesłanki ważnego interesu publicznego oscylowała wokół zagadnień finansowych i całkowicie pomijała inne wartości, takie jak bezpieczeństwo, czy zaufanie do organów władzy publicznej. Ponadto organ nadzoru wiele uwagi poświęcił statusowi skarżącego, błędnie sugerując, że jego sytuacja procesowa nie kształtuje się odmiennie aniżeli w przypadku innych wierzycieli (nie powinna być uprzywilejowana). Tymczasem pogląd taki w ogóle nie uwzględnia brzmienia art. 19 § 2 u.p.e.a. i wynikającego z niego zróżnicowania sytuacji procesowej organów wykonawczych gmin w zależności od tego, czy w postępowaniu egzekucyjnym występują oni jedynie w roli wierzycieli, czy też jednocześnie w charakterze organów egzekucyjnych. Na koniec autor skargi zaznaczył, że wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 powinność miarkowania kosztów należy odnieść nie tylko do kwestii określania ich wysokości, lecz również w przypadku oceny możliwości ich umorzenia w całości lub w części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 393/18 oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3498/18 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną. Zasadny bowiem okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 64e § 2 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno sąd pierwszej instancji, jak i organy egzekucyjne skoncentrowały się w swoich wypowiedziach procesowych głównie na przesłance określonej w pkt 2, praktycznie pominęły przesłankę określoną w pkt 3 § 2 art. 64e u.p.e.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście skargi kasacyjnej, żadna z tych przesłanek nie została rozpatrzona wnikliwie i z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, co naruszało wskazane w zarzucie 1 skargi kasacyjnej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżąca od samego początku powoływała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, jako na okoliczność, którą należało brać pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w swej treści stanowi niewątpliwie argument do rozważenia za istnieniem ważnego interesu publicznego, a już na pewno wprost odnosi się do przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 3) u.p.e.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak reakcji ze strony sądu pierwszej instancji na tak istotną argumentację podnoszoną przez stronę jest uchybieniem, które niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania i ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku, które powinny być uwzględnione przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji, to tym bardziej powinien być rozważony w ramach wymienionych wyżej przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby ponownie rozpoznając skargę, sąd pierwszej instancji odniósł się do jej zarzutów w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd drugiej instancji wskazań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że Sąd przeprowadza sądową kontrolę zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem wykładni prawa przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3498/18. Na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 727/10 – wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Natomiast wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577). Wobec niezaistnienia wskazanych powyżej przesłanek odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3498/18 dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego postanowienia uwzględniają wykładnię prawa przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że przepis art. 64e § 2 u.p.e.a. stanowi, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym trzeba wskazać, że w orzecznictwie dość powszechnie się przyjmuje, że w każdym przypadku złożenia wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy zachodzą okoliczności (przesłanki) wskazane m.in. w przepisie art. 64e § 2 pkt 2) u.p.e.a. Przesłanki te powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 319/08). Jednocześnie organ, w ramach tej przesłanki, powinien zbadać (pomimo, że ustawodawca nie powiązał kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji z jego efektywnością oraz realnymi nakładami pracy organu egzekucyjnego), czy koszty egzekucyjne nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą stronę zobowiązaną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1291/16). Skarżąca od samego początku powoływała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, jako na okoliczność, którą należało brać pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4) u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości), tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Mając na uwadze przywołany fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należy stwierdzić, że stanowi on w swej treści niewątpliwie argument do rozważenia za istnieniem ważnego interesu publicznego, a już na pewno wprost odnosi się do przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 3) u.p.e.a. Należy zgodzić się ze skarżącym, że wzgląd na ważny interes publiczny przejawia się w obowiązku respektowania wspólnych dla całego społeczeństwa wartości, takich jak sprawiedliwość społeczna i solidarność, a także konieczność ochrony interesu budżetu Gminy. Tym bardziej, że środki służące pokryciu kosztów egzekucyjnych Gmina mogłaby przeznaczyć na realizację zadań publicznych służących szeroko rozumianemu dobru wspólnemu, a odnotowuje ona deficyt finansowy. Zatem w ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie ocenił, iż w sprawie brak jest przesłanki ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych. Zasadny okazał się więc zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 64e § 2 u.p.e.a. które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie rozważył możliwości umorzenia kosztów w części. Poza rozważaniami organu nadzoru była także kwestia, czy w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 64e § 2 pkt 3) u.p.e.a. Zasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ odwoławczy dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego, jego oceny oraz uwzględnił treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 mógłby wydać w ramach uznania administracyjnego inne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru uwzględni ocenę prawą i zalecenia tut. Sądu zaprezentowane w wyroku tak, aby wydając rozstrzygnięcie nie naruszyć treści art. 153 P.p.s.a. Organ powinien wnikliwie rozważyć możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych zarówno w całości jak i w części. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł, na którą składa się wpis sądowy - 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego - 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).