I SA/Gl 892/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, , , po rozpoznaniu w dniu 4 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym p o s t a n a w i a odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium) uchyliło w całości postanowienie wierzyciela – Burmistrza R. z dnia [...] nr [...] stwierdzające brak podstaw do uznania zarzutów A S.A. w K. na prowadzone postępowanie egzekucyjne, obejmujące podatek od nieruchomości za 2011 r. oraz uznało za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i umorzyło postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie Kolegium wniósł Burmistrz R., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Kolegium zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej odrzucenie, wskazując, iż Burmistrz R. jest organem podatkowym pierwszej instancji, zatem nie jest on uprawniony do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga Burmistrza R. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi wskazuje przy tym art. 50 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze należy uznać pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie w formie decyzji, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10, LEX nr 687039; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, niepubl.). Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GZ 302/11, LEX nr 1083429). Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1693/13, LEX nr 1773566). Akcentuje się również, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie - nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Gdy ustalenie co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a, sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Postanowienie odrzucające skargę jest jednak dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skarga została złożona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10, LEX nr 742354). Należy zaznaczyć, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu egzekucyjnym, w którym występuje ona w charakterze wierzyciela należności, jest wyznaczona przepisami prawa publicznego. Jedynie wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego występuje samodzielnie w postępowaniu administracyjnym jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Jeżeli wobec tego ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę wierzyciela, to w takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepis ten, określający podstawy odrzucenia skargi wniesionej do sądu administracyjnego nawiązuje do konstrukcji przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Przez przesłanki te rozumie się określone w ustawie procesowej warunki prawidłowego zaskarżania, dotyczące zarówno przedmiotu skargi, jej formy, jak i treści, którą powinna zawierać, przy zachowaniu których może nastąpić kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz R. wniósł skargę na postanowienie Kolegium, uchylające postanowienie tego Burmistrza, działającego jako organ administracji publicznej pierwszej instancji w postępowaniu dotyczącym zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Aby strona skarżąca mogła wnieść skutecznie skargę, musi posiadać w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku miedzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga bowiem może dotyczyć tylko jej "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Zdaniem Sądu, w tej konkretnie sprawie strona skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia dotyczącego stanowiska wierzyciela w przedmiocie złożonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Dopuszczalność wniesienia skargi uzależniona jest od posiadania interesu prawnego, który może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jest to interes zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 527/07 i powołane tam orzeczenia, LEX nr 299305). W rozpatrywanej sprawie Burmistrz R. działał jako wierzyciel w ramach procedury administracyjnej, uruchomionej na skutek zarzutów wniesionych przez zobowiązaną Spółkę. Nałożonych zaś na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie w formie postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Wobec tego jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie. Stanowisko takie prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie i literaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05, LEX nr 299305; A. Kabat, Komentarz do art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. Zakamycze, 2005). Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Ponieważ zaskarżone postanowienie Kolegium dotyczy stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym, nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego a pouczenie zawarte w tymże postanowieniu o możliwości wniesienia na nie skargi było błędne. Reasumując, skarga Burmistrza R. w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż wniesiona została przez podmiot, który nie posiada legitymacji skargowej a nadto dotyczy ona postanowienia, wymienionego w art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i przy zastosowaniu art. 58 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.