I SA/Gl 917/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Teresa Randak (spr.), Bożena Suleja, Protokolant Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) orzeka, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., w dalszej części określane zamiennie "Kolegium" lub "SKO" działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 1980 r. z późn. zm.- dalej określanym zamiennie "Kpa") oraz art. 2 § 1 pkt 6, art. 3 § 1, art. 6 § 1, art. 17, 18, 32, 33 i art. 34 § 1 i § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. z późn. zm. ) po rozpatrzeniu zażalenia A Sp. z o.o. z siedzibą w C. – dalej określanej zamiennie "Spółka", "zobowiązana", "strona" lub "skarżąca´- utrzymało w mocy postanowienie Starosty L. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uznania stanowiska wierzyciela w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym dotyczącym opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne za nieuzasadnione. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium podniosło, że Starosta L., po rozpatrzeniu zarzutów zobowiązanej, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wierzyciel ustosunkowując się do zarzutów zobowiązanej podniósł m. in., że przedmiotowy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, a jego podstawę stanowi art. 40 ust. 3b i ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Wskazał ponadto, że nie doszło do naruszenia art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem wierzyciel prawidłowo oznaczył zarówno akt normatywny będący podstawą egzekucji jak i podstawę prawną tj. obowiązek zapłaty z mocy prawa. Oznaczył też środek egzekucyjny. W zażaleniu na w/w postanowienie Spółka podniosła, że: 1) wierzyciel dopuścił się naruszenia art. 2 ustawy egzekucyjnej poprzez niewłaściwe przyjęcie, że należność objęta tytułem wykonawczym podlega egzekucji w trybie administracyjnym, podczas gdy jest to należność wynikająca z zawartej umowy cywilnoprawnej i wystawionych przez Starostę L. faktur VAT, co powoduje, że jako należność cywilnoprawna winna być dochodzona w trybie i przed organami przewidzianymi procedurą cywilną, a nadto nie wskazał podstawy prawnej dochłodzonego obowiązku, czym naruszył art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 6 oraz art. 27 § 1 pkt 11 ustawy egzekucyjnej, gdyż nie wskazał także środków egzekucyjnych należności o charakterze pieniężnym, 2) naliczenie żądanej od strony wielkości opłaty nastąpiło z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych umów o udostępnieniu tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 83 ). Organ ustalając wysokość należnych opłat nie podał szczegółowych kryteriów ich naliczenia, mimo iż zobowiązany kwestionował wyliczenia objęte fakturą. Odnosząc się do w/w zarzutów zażalenia, SKO podniosło, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu 1 egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i gminy bezpośrednio z przepisu prawa chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Dalej wskazano, że przepis art. 33 pkt 1 – 10 ustawy egzekucyjnej przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W szczególności podstawą zarzutu może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Kontynuując, Kolegium wskazało, że upomnieniem z dnia 5 sierpnia 2011 r. Starosta L. wezwał Spółkę do uregulowania należności wynikającej z faktury VAT nr [...] z dnia 10 grudnia 2008 r. w kwocie [...] zł. W reakcji na w/w upomnienie Spółka działając przez pełnomocnika wniosła pismo, w którym zakwestionowała w/w należność, podnosząc, że wartość roszczenia nie została ustalona w postępowaniu przed sądem powszechnym, a ponadto, że Starostwo Powiatowe żąda zapłaty kwoty nienależnej, gdyż tego typu roszczenia nie zostały wymienione w art. 2 ustawy egzekucyjnej. W dniu [...] Starosta Powiatowy w L. wystawił wobec Spółki tytuł wykonawczy nr: [...] obejmujący należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wraz z odsetkami, obejmujący kwotę należności głównej [...] zł oraz odsetki naliczone na dzień wystawienia tytułu w kwocie [...] zł. Jako akt normatywny stanowiący, że powyższa należność powstała z mocy prawa wierzyciel wskazał art. 40 ust 3c ustawy z dnia 17 maja 1998r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tytuł ten został skierowany do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C., celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego do majątku dłużnika. Z akt sprawy wynika, że odpis powyższego tytułu wykonawczego wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji został doręczony Spółce w dniu 25 listopada 2011 r., która pismem z 30 listopada 2011 r. zgłosiła do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, oparte na przepisach art. 33 pkt 1 i pkt 3 i pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Spółka wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 ustawy egzekucyjnej, a następnie o umorzenie prowadzonego postępowania i uchylenie dokonanego zajęcia rachunku bankowego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 60 § 1 w/w ustawy. Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. przesłał do Starostwa Powiatowego w L. kserokopię zarzutów wniesionych przez zobowiązaną celem wydania postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów zgodnie z art. 34 ustawy egzekucyjnej. Starosta L. postanowieniem Nr: [...] z dnia [...] uznał zarzuty zobowiązanego wniesione w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu, SKO podniosło, że zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m. in. wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Wygaśnięcia obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjno-kartograficznego skarżąca Spółka upatruje w tym, że sądy powszechne nie uwzględniły wniesionego żądania zapłaty kwoty będącej przedmiotem sporu oraz tym, że dochodzenie należności z tytułu opłat w kwocie wskazanej na fakturze następnie w tytule wykonawczym nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Nie podzielając tej argumentacji, SKO zaakcentowało, że Sąd Okręgowy w C. VI Wydział Cywilny Odwoławczy, po rozpatrzeniu w dniu [...] na rozprawie sprawy z powództwa Powiatu L., na skutek apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia [...],sygn. akt [...], uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił pozew uznając, że droga sądowa rozpoznania sprawy była niedopuszczalna. Oznacza to, że nie istnieje w obrocie prawnym wyrok, w oparciu o który Spółka stara się wywieść nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Zobowiązana Spółka twierdzi, że przewidziana w przepisach prawa wysokość opłaty winna być inna niż to wynika faktury VAT oraz od tej wskazanej w tytule wykonawczym. W istocie więc skarżąca spółka w postępowaniu egzekucyjnym usiłuje zakwestionować wysokość żądanej przez wierzyciela opłaty. W przypadku zapłacenia przez Spółkę opłaty w innej wysokości, niż to wynika z tytułu wykonawczego nie następuje wygaśnięcie obowiązku, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej. Z tego powodu zgłoszony zarzut trafnie został uznany przez wierzyciela za nieuzasadniony. Powyższa argumentacja dotyczy również zarzutu z art. 33 pkt 3 ustawy egzekucyjnej, tj. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 tej ustawy. Kolegium zauważyło, że zobowiązana Spółka podniosła zarzuty, które nie mogą dotyczyć postępowania egzekucyjnego. Ten zarzut oraz zarzut naruszenia rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest zarzutem, który mógł być podniesiony w chwili, gdy strona skarżąca dowiedziała się o wysokości żądanej opłaty, tj. w chwili otrzymania faktury VAT nr [...] z dnia 10 grudnia 2008r., a nie w toku postępowania egzekucyjnego. Dalej wskazano, że w sprawie chodzi o wykorzystanie przez zobowiązaną Spółkę państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że prowadzenie i gromadzenie tego zasobu, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu, zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy starostów – w zakresie zasobów powiatowych, przy czym wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu I ewidencyjnego jest odpłatne. Na podstawie art. 40 ust. 3 lit. b w/w ustawy Minister właściwy do spraw administracji publicznej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za czynności związane prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustawa oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za wymienione wyżej czynności, nie określają w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są pobierane przez jednostki budżetowe, w związku czym są przekazywane do budżetu danego urzędu. W niniejszym przypadku jest to budżet powiatu. Z datą wpływu do budżetu stają się one środkami publicznymi jako dochody publiczne. Przedmiotowe opłaty mają charakter ekwiwalentny, bowiem są one wnoszone za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego ortograficznego. Nie mają więc charakteru daniny publicznej tak jak np. podatki. Charakter prawny opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego prowadzi do wniosku, że do określenia wysokości opłaty nie została przewidziana forma decyzji. W związku z powyższym wysokość opłaty może być określona w różnej formie, np. wezwania do zapłaty, rachunku, faktury. Ponieważ jednak opłaty te są środkami publicznymi to niezależnie od formy ich określenia podmiotowi zobowiązanemu do ich uiszczenia przysługuje prawo kwestionowania ich wysokości. Dalej wskazano na regulację zawartą w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) oraz wywiedziono, że w przypadku takiej czynności organu administracji publicznej, zobowiązany – po uprzednim wezwaniu organu w trybie art. 52 § 3 ustawy, do usunięcia naruszenia prawa – może złożyć skargę do sądu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 pkt 6 ustawy egzekucyjnej, SKO podniosło, że obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne kartograficzne wynika wprost z przepisu prawa, tj. art. 40 ust. 3b Prawa geodezyjnego w określonej przepisami wysokości – art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Opłaty te pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych i dokonywane są w interesie konkretnych podmiotów. Wprawdzie są one swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, to jednak mają charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo. Nie mogą zatem być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne. Stosownie do przepisu art. 2 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej, ww. opłaty jako należności publicznoprawne podlegają egzekucji administracyjnej, przy czym bez znaczenia pozostaje sposób dokumentowania ww. opłat przez organ administracyjny. Dla ich pobierania nie jest wymagany żaden akt administracyjny. W związku z tym stwierdzono, że opłaty te podlegają egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej. Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 33 pkt 10 ustawy egzekucyjnej, Kolegium wskazało, że tytuł wykonawczy zawiera informację, że należność z tytułu opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne dochodzona jest w oparciu o art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kolegium podniosło także, że z art. 28 ustawy egzekucyjnej wynika, że wskazanie przez wierzyciela środka egzekucyjnego nie jest obowiązkowe, jedynie powinien on wskazać (fakultatywnie) taki środek, gdy wniosek dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ponadto wyjaśniono, że art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka. W toku danego postępowania egzekucyjnego organ prowadzący postępowania winien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych, zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym. Należy jednak pamiętać, że wybór środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego, a nie do wierzyciela czy zobowiązanego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka działając przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, domagała się: 1) uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, 2) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3) merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydanie orzeczenia dotyczącego rzeczywistej wartości roszczenia wierzyciela poprzez przeprowadzenie postępowania sądowego, 4) wydanie postanowienia o zawieszeniu egzekucji administracyjnej do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania sądowego. Uzasadniając skargę, po przedstawieniu postępowania w sprawie, pełnomocnik podniósł, że egzekucja winna być prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego kwoty bezsporne. Wobec umorzenia postępowania sądowego, za kluczową sprawę uznał kwestię ustalenia realnej opłaty. Wierzyciel, będący organem administracyjnym jest zobowiązanym ustawowo do rzetelnego i obiektywnego wyjaśnienia każdej sprawy administracyjnej i winien dopełnić wszelkiej staranności w celu ustalenia rzeczywistego wymiaru opłaty albo też wskazać konkretne i merytoryczne powody dla których naliczona opłata w jego cenie jej słuszna. Niemożność dochodzenia swoich racji na drodze postępowania sądowego oraz brak możliwości zakwestionowania tytułu wykonawczego w czasie trwania egzekucji administracyjnej powodują, że skarżąca spółka została de facto postawiona w sytuacji uniemożliwiającej jej dochodzenie swoich praw. Stąd wydanie orzeczenia z uwagi na zgłoszone w niniejszej skardze powództwo na mocy art. 35 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest konieczne dla dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a równocześnie z uwagi na zasadę praworządności oraz ochronę interesu strony postępowania. Dalej, pełnomocnik podniósł, że przetarg ogłoszony został przez Starostwo Powiatowe w sposób lakoniczny i pozostawiający wiele możliwości interpretacyjnych. Poza sporem pozostaje jednak, że przedmiotem zamówienia było założenie ewidencji budynków i lokali, a wszystkie prace weryfikacyjne i aktualizacyjne stanowiły jedynie prace pomocnicze do tego zadania. Jak wskazał autor skargi, Spółka podnosiła w licznych pismach do wierzyciela, że ewidencja gruntów i działek dotyczyła 2175 działek i 639 budynków, a nie jak przyjęli pracownicy Starostwa 4875 działek. Zaznaczono przy tym, że dokumentacja została przyjęta do zasobu bez zastrzeżeń, a rozbieżności powstały na skutek interpretacji dokonanej przez pracowników wierzyciela. Organy administracji zobowiązane są prowadzić sprawy administracyjne tak, aby obywatel czy też wnioskodawca miał przekonanie co do słuszności postępowania organów administracyjnych oraz ugruntować przekonanie adresatów decyzji administracyjnych o działaniu organów administracyjnych zgodnie z prawem. W przypadku podnoszonym w niniejszej skardze koronna zasada praworządności została w sposób ewidentny naruszona, albowiem opłata została naliczona w oparciu o interpretację działająca na niekorzyść strony, z ominięciem konieczności poszanowania interesu prawnego i interesu obywateli, a także pominięto konieczność uzasadnienia podstawy naliczenia opłaty za zwiększoną liczbę działek i budynków. Sytuacja wydaje się – jak to nazwał pełnomocnik – de facto patowa, albowiem brak jest jednolitej interpretacji przepisów prawa oraz jednoznacznego stwierdzenia czy modernizacja działek będzie działalnością pomocniczą w czasie sporządzenia ewidencji czy też są to pojęcia tożsame, i każda zmiana granicy nieruchomości musi być traktowana jako odrębny wpis. Niemniej jednak z chaosu przepisów obowiązujących w tym zakresie oraz niejednolitej wykładni, a także ogólnikowego określenia przez Starostwo zakresu czynności uznawanych za ewidencjonowanie działek i budynków konsekwencje ponosi skarżąca, która w dodatku nie ma nawet możliwości dochodzenia swoich praw z uwagi na jednoznaczne i subiektywne przekonanie Starostwa, iż racja leży po stronie organu administracyjnego, a żadne wyjaśnienia nie są merytorycznie argumentowane. Pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z prowadzonego postępowania sądowego przez Sąd Rejonowy w L. na okoliczność poodejmowania polemiki między stronami w celu ustalenia rzeczywistej wartości roszczenie a przede w wszystkim na wykazanie wątpliwości interpretacyjnych. Jak zauważył pełnomocnik pisma procesowe między stronami postępowania dowodzą jak wiele niejasności powoduje określenie wymiaru opłaty dochodzonej przez Starostwo Powiatowe w L. oraz świadczą o tym, że nie jest to sprawa pozwalająca na przyjęcie zasad naliczania opłaty zgodnie z przekonaniem wierzyciela. Jest on w tej sytuacji stroną zdecydowanie uprzywilejowaną, albowiem może a wyjaśnienia składane dotychczas przez skarżącą spółkę zdają się w najmniejszym nawet stopniu nie wpływać na stanowisko wierzyciela. Pełnomocnik podkreślił, że tylko należyte określenie wysokości roszczenia (czego nie dopełnił wierzyciel wystawiający tytuł egzekucyjny) może spowodować prowadzenie egzekucji administracyjnej zgodnie z przepisami prawa. Może również spowodować uznanie, że egzekucja w tym przypadku jest bezzasadna z uwagi na brak wymagalnego obowiązku do realizacji. W ocenie skarżącej spółki należność na rzecz wierzyciela to kwota [...] zł. za założenie ewidencji 2175 działek i 639 budynków, którą to skarżąca Spółka uiściła. Dochodzenie dodatkowo kwoty [...] złotych jest sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Pełnomocnik zarzucił SKO nie odniesienie się do kwestii bezzasadności roszczenia wierzyciela, a w konsekwencji do bezzasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W końcowej części przyznano, że w dużej mierze zmodyfikowano poglądy między innymi poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w niniejszej sprawie, to jednak szczegółowego rozważania wymaga po pierwsze nie ustosunkowanie się do treści podnoszonych przez skarżącego zarzutów, a po wtóre zważenie czy egzekucja administracyjna w świetle przedstawionych w skardze dowodu jest zasadna w wysokości dochodzonej przez wierzyciela. Na marginesie autor skargi wskazał, że naliczanie opłat na podstawie art. 40 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stało się powodem wystąpienia Geodezyjnej Izby Gospodarczej do Rzecznika Praw Obywatelskich o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją. W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2012 r., pełnomocnik ponownie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wskazując m.in. na odosobnioną praktykę Starostwa Powiatowego w L. w zakresie sposobu naliczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne a ponadto na kwestionowanie wysokości tej opłaty – jak to nazwał – wszelkimi możliwymi środkami zaskarżenia. W jego ocenie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłego sporu będzie miało orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, do którego o zbadanie zgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z Konstytucją wystąpił z wnioskiem z dnia 12 lipca 2012 r. Nr [...] Rzecznik Praw Obywatelskich. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 19 października 2012 r. strona skarżąca wskazała na sposób ustalania opłaty za czynności geodezyjne, potwierdzony przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 14 marca 2008 r. W ocenie pełnomocnika charakter opłat z tytułu czynności geodezyjnych jako opłat o charakterze cywilnym potwierdza art. 139 ustawy o zamówieniach publicznych oraz postanowienie tutejszego Sądu z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SO/Gl 14/12, odrzucające wniosek w sprawie należności dochodzonej w trybie egzekucyjnym. W końcowej części pisma zwrócono uwagę na stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11, z którego wynika, że od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych uregulowana została forma ustalania opłaty za czynności geodezyjne. Z dniem 1 stycznia 2010 r. opłata ta winna być ustalana w formie decyzji administracyjnej. W badanej sprawie – jak podkreślono – nie została wydana decyzja administracyjna, a zatem – w ocenie pełnomocnika – tytuł wykonawczy obarczony jest cechą nieważności. Za niezasadne uznano ponadto twierdzenie SKO, jakoby wysokość opłaty zakwestionowano dopiero po otrzymaniu upomnienia, wskazując, że pismem z dnia 16 listopada 2009 r. odesłano fakturę Staroście L. wraz z wnioskiem o jej korektę w zakresie ilości działek wykazanych na fakturze. SKO w C., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie będące przedmiotem kontroli narusza przepisy prawa, w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ). Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie organu II instancji mocą, którego utrzymano w mocy postanowienie wierzyciela o uznaniu wniesionych zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Starostę L. Nr [...] z dnia [...] za nieuzasadnione. Starosta L. (wierzyciel) uznał, że zarówno zarzut naruszenia art. 2 u.p.e.a., jak i braków formalnych tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 3 i 6 u.p.e.a.) nie zasługuje na uwzględnienie, a to z tej przyczyny, że należność dotyczy opłaty za czynności geodezyjne, których egzekucja następuje z mocy prawa na podstawie art. 40 ust. 3 b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Za niezasadny uznał też zarzut naruszenia wymogów formalnych tytułu wykonawczego stwierdzając, że wierzyciel prawidłowo oznaczył zarówno akt normatywny będący podstawą egzekucji, jak i podstawę prawną tj. obowiązek zapłaty egzekwowanej należności z mocy prawa. Argumentów zażalenia nie uznało SKO, podkreślając, że należność z tytułu opłaty za czynności geodezyjne jest należnością publicznoprawną i podlega egzekucji administracyjnej z mocy prawa. Za niezasadne uznało Kolegium zarzuty dotyczące naruszenia przez wierzyciela art. 33 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 10 u.p.e.a. Jak zaakcentowało Kolegium bez znaczenie pozostaje sposób dokumentowania w/w opłat przez organ administracyjny. SKO wskazało także na regulację zawartą w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dotyczącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz niewykorzystanie tej instytucji przez stroną skarżącą, co spowodowało, że na etapie postępowania egzekucyjnego kwestionowanie wysokości należności nie mogło wywrzeć oczekiwanego skutku. Rozstrzygając tak zaistniały spór, w pierwszej kolejności należy wskazać, że tytuł wykonawczy został wystawiony przez Starostę L. w dniu [...] i obejmował należności wynikające z faktury VAT nr [...] z dnia 10 grudnia 2008 r. Wymaga też zaakcentowania, że strona skarżąca nie akceptowała wysokości kwoty określonej przez wierzyciela, co znalazło wyraz w piśmie z dnia 11 sierpnia 2011 r. Wypada także wskazać, że Powiat L. wystąpił do sądu powszechnego z powództwem o zasądzenie od skarżącej Spółki kwoty [...] zł., które to powództwo zostało oddalone przez sąd I instancji, a następnie – wskutek apelacji powoda (Powiatu L.) – powództwo zostało odrzucone. Ostatni z wyroków zapadł w dniu [...] (sygn. akt [...]). Data wystawienia tytułu wykonawczego, jest o tyle istotna, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.), z dniem 31 grudnia 2010 r., likwidacji uległy powiatowe i wojewódzkie fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, o których mowa w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Środki pieniężne tych funduszy stały się dochodami budżetów wojewódzkich i powiatowych jednostek samorządu terytorialnego. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczania na rzecz organów samorządowych prowadzących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny wynika aktualnie z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (po zmianie art. 23 pkt 13 lit.b) obowiązującej z dniem 7 czerwca 2010 r. ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej - Dz. U. Nr 76, poz. 489) - są środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W/w ustawa o finansach publicznych, uregulowała w zakresie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne kwestie: formy ustalenia opłaty (decyzją administracyjną) oraz właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Z dniem 1 stycznia 2010 r., w sprawie naliczania opłat za w/w czynności ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 pkt 7 w/w ustawy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek powiatu i samorządu województwa - starosta i marszałek województwa. Uzasadnieniem dla całościowego ujęcia zasad procesowania z niepodatkowymi należnościami budżetowymi, stanowiącymi w polskich finansach kategorię bardzo niejednolitą, było – jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy nr 1181, s. 23 – 24) – ujednolicenie zasad postępowania, rozstrzygnięcie problemów związanych z określeniem właściwej procedury dla ustalania, poboru, udzielania ulg w zakresie tych należności. Ustawa ta uregulowała też kwestię egzekucji tych należności, wskazując w art. 66, że do egzekucji należności, o których mowa w art. 60 mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, nieuregulowanych w/w ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Reasumując należy stwierdzić, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustalenie opłaty za korzystanie z informacji i materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje w formie decyzji administracyjnej. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11 "Ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w formie decyzji administracyjnej" (LEX nr 1120701). Taka konstatacja przesądza o tym, że za zasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, że brak rozstrzygnięcia, co do wysokości należnej opłaty de facto pozbawił ją prawa do ochrony jej praw, a egzekucja prowadzona w oparciu o wystawioną przez wierzyciela fakturę narusza przepisy prawa. Wystawienie tytułu wykonawczego w dniu [...] – bez określenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne w formie decyzji – oznacza, że obowiązek określony w tym tytule jest niewymagalny, a to oznacza, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Nie jest przy tym pozbawiony zasadności wniosek, że zarówno wierzyciel, jak i organ drugiej instancji pominęły nowe regulacje zawarte w ustawie o finansach publicznych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. – opierając rozstrzygnięcia na nieobowiązującym – w dacie orzekania – stanie prawnym. Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika strony skarżącej, co do cywilnego charakteru należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne. Publiczny charakter opłat za czynności geodezyjne znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Opolu z 26 listopada 2008 r., I SA/Op 294/08, w wyroku WSA we Wrocławiu z 3 września 2008 r., I SA/Wr 701/08, w wyrokach WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2008 r., I SA/Wr 781 i 782/07, w wyroku WSA w Poznaniu z 18 września 2008 r., I SA/Po 917/08 (dostępne w bazie internetowej CBOSA). Na publicznoprawny charakter tych należności wskazywał też Minister Finansów - pisma z 5 marca 2002 r. nr LK-290/LM/BG/02 (Lex Polonica nr 355773) oraz z 28 września 2001 r. nr LK-189C/LM/JB/01 (Lex Polonica nr 371758). Nie do uwzględnienia był wniosek pełnomocnika wnoszący o merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia dotyczącego rzeczywistej wartości roszczenia, gdyż sposób rozstrzygania spraw przez sądem administracyjnym, został co do zasady, określony w art. 145 i art. 151 p.p.s.a. Jak wspomniano na początku niniejszego uzasadnienia Sąd ocenia legalność działania organów administracji publicznej, przy czym – nie będąc związany wnioskami skargi – rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Granice danej sprawy wyznacza zaskarżony akt, którym w niniejszej sprawie było postanowienie wierzyciela o uznaniu za niezasadne zarzutów wniesionych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Rozpoznając ponownie sprawę, SKO przede wszystkim oceni ustalony w sprawie stan faktyczny z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.). W tym zakresie, organ dokona klasyfikacji należności z tytułu opłaty za czynności geodezyjne do kategorii należności określonych w art. 60 ustawy o finansach publicznych, a dopiero później określi – na podstawie art. 2 § 1 u.p.e.a. – charakter obowiązku podlegającego egzekucji oraz zasady wszczęcia i przeprowadzania egzekucji. Oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego pod względem prawnym dokona z uwzględnieniem poglądu wynikającego z niniejszego uzasadnienia. Uzasadni ponadto rozstrzygnięcie w sposób umożliwiający jego weryfikację. Obowiązkiem organu będzie też rozstrzygnięcie kwestii zastosowania "nowych" przepisów w ustalonym stanie faktycznym, zwłaszcza zaś rozstrzygnięcie kwestii – na podstawie przepisów wprowadzających – czy było prawnie dopuszczalne wystawienie tytułu wykonawczego, w sytuacji, gdy należność powstała w "starym" stanie prawnym, a zarówno upomnienie jak i tytuł wykonawczy zostały wystawione w "nowym" stanie prawnym. W tym przedmiocie organ przede wszystkim odniesie się do regulacji zawartych we wspomnianych już aktach prawnych tj. ustawie o finansach publicznych i w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. W opisanej sytuacji uzasadniony jest wniosek, że wyczerpana została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz .U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), a to obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.