I SA/Gl 964/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędzia WSA Anna Rotter (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 czerwca 2025 r. nr SKO.FE/41.4/14/2025/1662 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 czerwca 2025r. nr SKO.FE/41.4/14/2025/1662 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia G. J. (dalej: skarżący, zobowiązany) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta G. (dalej: organ pierwszej instancji, Prezydent) z dnia 27 grudnia 2024r. nr [...], [...], [...] o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 1691, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 144 k.p.a., art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 132 ze zm., dalej: u.p.e.a.), art. 34 § 3 u.p.e.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 570) i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Stan sprawy. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2024r. Prezydent oddalił wniesiony przez zobowiązanego zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Organ pierwszej instancji uznał zarzut skarżącego za bezzasadny. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.t.u. w związku z art. 49 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 439, dalej: u.f.z.o.) oraz art. 33 § 2 pkt 6 lit. c i art. 10 u.p.t.u. oraz błędne rozpoznanie zarzutu w zakresie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.t.u., a to wobec braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. W zażaleniu podkreślono, iż zarzut w zakresie 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. nie został w ogóle rozpoznany. SKO postanowieniem z dnia 25 czerwca 2025r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z dnia 27 grudnia 2024r. o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, iż w dniu 12 listopada 2024 r. wierzyciel - Prezydent Miasta G. sporządził tytuły wykonawcze nr SW7/ZD.3032.10.2021, SW7/ZD.3032.11.2021, SW7/ZD.3032.12.2021 dotyczące niezwróconych kwot dotacji udzielonych z budżetu j.s.t. wynikających z decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr [...], [...] i [...] i skierował je do organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego w K.-[...]. W dniu 2 grudnia 2024 r., jak informuje w piśmie z dnia 19 grudnia 2024 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego K.-[...], zobowiązany odebrał tytuły wykonawcze wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunków bankowych i innych wierzytelności pieniężnych. W piśmie z dnia 3 grudnia 2024 r. skarżący złożył zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej na zasadzie: - art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. w związku z art. 49 u.f.z.o., - art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. w związku z art. 10 u.p.e.a., - art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. wobec braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Zobowiązany wskazał, że na zajętym rachunku znajdują się środki pochodzące z dotacji oświatowych, które w myśl art. 49 u.f.z.o. nie podlegają egzekucji. Nadto zajęciu nie podlegają świadczenia "aktywny rodzic“, o których mowa w ustawie z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz wychowaniu dziecka - "Aktywny rodzic“ (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 858 ze zm., dalej: ustawa "Aktywny rodzic") i dofinansowanie obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, o którym mowa w art. 64c ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 798, dalej: u.o.d.). Według SKO, organ pierwszej instancji przesyłając zażalenie zobowiązanego stwierdził, iż dwa pierwsze "zarzuty" zawarte w piśmie z dnia 3 grudnia 2024r. zostały najprawdopodobniej potraktowane przez organ egzekucyjny zgodnie z ich merytoryczną treścią jako skarga na czynność egzekucyjną i rozpoznane we właściwym trybie, w związku z czym Prezydent nie był właściwy do ich rozpoznania. SKO wyjaśniło, iż wierzyciel nie miał podstaw do rozpatrywania zarzutu w zakresie braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej. Jak wyjaśniono, zobowiązany wskazał na przepis art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., jednakże merytoryczna treść podniesionych okoliczności świadczyła o zaskarżeniu czynności egzekucyjnej. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na podnoszoną w treści pisma z dnia 3 grudnia 2024 r. okoliczność zajęcia środków nie podlegających egzekucji, należało powyższe rozpatrzeć jako skargę na czynność egzekucyjną. Natomiast przez brak wymagalności obowiązku należy rozumieć stan, w którym wierzyciel nie może domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku, a tym bardziej nie może w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Zdaniem SKO nie chodzi zatem w tym przypadku o zastosowany środek egzekucyjny, gdyż to nie rodzaj zastosowanego środka egzekucyjnego świadczy o wymagalności danego obowiązku. Odnosząc się do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia SKO podniosło, iż egzekwowany obowiązek dotyczy zwrotu do budżetu Miasta G. środków pieniężnych pochodzących z dotacji. Organ odwoławczy podał, iż w myśl art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 1483 ze zm., dalej: u.f.p.) są to należności stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 111 ze zm., dalej: o.p.). Podkreślono ponadto, iż decyzja o zwrocie dotacji jest decyzją deklaratoryjną, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Na poparcie swego stanowiska SKO wskazał na wyrok NSA z dnia 28 lutego 2024 r., I GSK 944/20 (LEX nr 3705320). Dalej wyjaśniono, iż obowiązek zwrotu dotacji wynika z mocy prawa, a decyzja o zwrocie dotacji potwierdza jedynie zaistnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa. Według § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może wszczęta bez uprzedniego doręczania upomnienia (Dz.U. z 2017 r., poz. 131, dalej: rozporządzenie MF) doręczenie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie jest wymagane w przypadkach, gdy dotyczy m.in. należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. Konkludując, SKO uznało, iż doręczenie zobowiązanemu upomnienia w przedmiotowej sprawie nie było wymagane, gdyż egzekucja administracyjna dotyczy należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu - decyzji deklaratoryjnej. Na powyższe postanowienie SKO z dnia 25 czerwca 2025r. skarżący wniósł osobistą skargę do tut. Sądu. Skarżący zaskarżył postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - brak rozpoznania zarzutu w zakresie naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.t.u. w związku z art. 49 u.f.z.o. oraz art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. w związku z art. 10 u.p.e.a., - błędne rozpoznanie zarzutu w zakresie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., a to wobec braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Wniesiono o uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na treść art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., zaznaczając, iż upomnienie nie zostało skarżącemu doręczone. Podniesiono także, iż stosownie do art. 15 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego zawsze musi poprzedzać wszczęcie egzekucji administracyjnej. Teść upomnienia przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku przez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (Wyrok WSA w Białymstoku z 13.02.2024 r., II SA/Bk 812/23, LEX nr 3692265.). W konkluzji skarżący stwierdził, iż organ bezpodstawnie oddalił zarzut. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Sąd zwraca uwagę, iż skarżący pismem z dnia 3 grudnia 2024r. złożył zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie: - art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. w związku z art. 49 u.f.z.o. oraz art. 10 u.p.e.a., - art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. wobec braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Wskazać należy, iż postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 27 grudnia 2024r. rozpatrzono wyłącznie zarzut zawarty w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. – zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Sąd stwierdza, iż organ był zobowiązany do rozpoznania również zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. w zw. z art. 49 u.f.z.o. oraz w zw. z art. 10 u.p.e.a., gdyż był związany wnioskiem skarżącego. Jednak, zdaniem Sądu, zawarte we wniosku skarżącego zarzuty mogły jednak zostać rozpoznane rozdzielnie. Nie jest wykluczone, aby organ co jednego zarzutu (z 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.) wydał jedno postanowienie, a co do drugiego (z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.) postanowienie odrębne. Dlatego, rozpoznanie w niniejszej sprawie tylko zarzutu braku uprzedniego doręczenie upomnienia Sąd nie uznał za naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W dalszej kolejności Sąd stwierdza, że skoro organ w kontrolowanym postanowieniu nie rozpoznał zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., to Sąd nie mógł rozpoznać skargi w tym zakresie merytorycznym. Sąd nie może bowiem skontrolować rozstrzygnięcia organu, którego nie ma w aktualnie zaskarżonym do Sądu postanowieniu. Byłoby to wyjście przez Sąd poza granice sprawy zakreślonej przez treść zaskarżonego postanowienia. Sąd zauważa jednocześnie, że organ w odrębnym postanowieniu ma obowiązek odnieść się do zarzutu skarżącego z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. Z akt administracyjnych nie wynika z sposób kategoryczny, czy takie postanowienie zostało jednak wydane. Gdyby okazało się, iż sprawa zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. została rozpatrzona w określonym trybie, zobowiązany może dochodzić swych praw kwestionując na zasadach ogólnych podjęte przez organ rozstrzygnięcie, tj. w zażaleniu i ewentualnie skardze do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli takie postanowienie nie zostało wydane, skarżącemu w zakresie nierozpoznania przez organ zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. służy ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie z art. 37 § 1 k.p.a. i w dalszej perspektywie - ewentualna skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 3 p.p.s.a.). Zauważyć przyjdzie, iż w istocie organ nie przedstawił precyzyjnej i definitywnej informacji w jaki sposób został rozpatrzony zarzut z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. W zaskarżonym postanowieniu wskazano jedynie, iż zgodnie z oświadczeniem organu pierwszej instancji, zarzut z art. 33 § 2 lit. c u.p.e.a. został najprawdopodobniej potraktowany jako skarga na czynność egzekucyjną i rozpoznany we właściwym trybie. W konsekwencji podnoszony w skardze brak rozpatrzenia zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. należy uznać na tym etapie sprawy za nieuzasadniony. W odniesieniu do zarzutu z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. podnieść należy, iż podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed nieuzasadnionym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji są zarzuty, których podstawy są ściśle określone przez ustawodawcę, a zatem stanowią zamknięty katalog, który przewidziany jest w przepisie art. 33 u.p.e.a. Zarzuty zgłaszane są organowi egzekucyjnemu i do tego organu należy ostateczne rozstrzygnięcie o zasadności bądź niezasadności, czy też niedopuszczalności zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są sformalizowanym środkiem prawnym, a ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Zarzuty te można składać tylko z przyczyn ściśle wskazanych w ww. art. 33 u.p.e.a. W ocenie Sądu, zaprezentowana przez organ ocena, co do istoty zarzutu braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia była uprawniona i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Kluczowe znaczenie w rozpoznanej sprawie ma treść § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może wszczęta bez uprzedniego doręczania upomnienia. Według wskazanej normy doręczenie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie jest wymagane w przypadkach, gdy dotyczy m.in. należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. W realiach rozpoznanej sprawy tytuły wykonawcze nr SW7/ZD.3032.10.2021, SW7/ZD.3032.11.2021, SW7/ZD.3032.12.2021 obejmują zobowiązania z tytułu niezwróconych kwot dotacji udzielonych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego wynikające z 3 decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr [...], [...] i [...]. W treści tytułów wykonawczych odnośnie danych dotyczących należności pieniężnych (litera D, nr 1 formularza tytułu wykonawczego), wskazano na art. 252 u.f.p. Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z powyższej normy wynika, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege). Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13 i z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2190/14, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2240/13, WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 264/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Bd 104/16; WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 344/17, wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Podnieść przyjdzie, iż zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności wymienione dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie. Stosownie natomiast do postanowień art. 67 powołanej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.). W niniejszej sprawie egzekucja administracyjna dotyczy należności pieniężnych obejmujących zobowiązania z tytułu niezwróconych kwot dotacji udzielonych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego wynikające z 3 decyzji Prezydenta Miasta G. . Niewątpliwie obowiązek uiszczenia zobowiązania z tytułu niezwróconych kwot dotacji udzielonych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznych orzeczeniach – decyzjach deklaratoryjnych. W rezultacie w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia, a doręczenie zobowiązanemu upomnienia w przedmiotowej sprawie nie było wymagane. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, wobec czego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026r., poz. 143).