I SAB/Gl 3/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ryszard Mikosz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odpowiedzialności osoby trzeciej za zaległości składkowe p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie sądowe. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. (dalej określanego jako "ZUS") w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 2010 r., nr [...], domagając się zobowiązania ZUS do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wymierzenia mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor najpierw przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania, odnotowując w szczególności, że decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r. ZUS orzekł o odpowiedzialności skarżącego za zaległości innego podmiotu z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2004 r. do czerwca 2005 r. w łącznej kwocie [...]zł. Wyliczył zarazem liczne naruszenia prawa, które jego zdaniem uzasadniają stwierdzenie nieważności tej decyzji. W jego ocenie naruszenia te mają charakter rażący i "są tak znaczące, że obligatoryjnym i pod każdym względem wskazanym było (...) wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności". Pełnomocnik skarżącego nawiązał także do innych okoliczności sprawy. W tych ramach podniósł, że decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r., nr [...], ustosunkowując się do wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia 9 grudnia 2011 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 2010 r., wskazując, iż strona wniosła od tej decyzji odwołanie, co w świetle art. 83a ust. z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. dalej powoływanej jako "u.s.u.s.") uniemożliwiało wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym. Wyjaśnił zarazem, że w konsekwencji cofnął wspomniane odwołanie, w wyniku czego postępowanie odwoławcze zostało umorzone przez sąd powszechny postanowieniem z dnia 21 lutego 2012 r. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że otwiera to drogę do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 2010 r., do czego, jak podkreślił, nie jest władny sąd powszechny. Wyraził przy tym pogląd, że przesłanki do dokonania tej czynności są niewątpliwe, wobec czego bezczynność organu w tym zakresie "stoi w jawnej sprzeczności z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa". W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że już po otrzymaniu skargi wydał w dniu 17 maja 2012 r. kolejną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 2012 r., co oznacza, iż "w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła bezczynność organu". Przeprowadził też obszerną polemikę z poglądem, że w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności. Postanowieniem z dnia 10 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę, uznając, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność ZUS w kwestii stwierdzenia nieważności, ponieważ od decyzji wydanej w tym zakresie nie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, lecz odwołanie do sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2079/12 uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił postanowienie z dnia 10 września 2012 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zwrócił w szczególności uwagę na brak przepisów, które pozwalałyby sądowi powszechnemu na zobowiązanie ZUS do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czyli do rozpoznania skargi na bezczynność wniesionej w tej materii. Podkreślił, iż sąd powszechny jest właściwy jedynie do dokonania merytorycznej kontroli wydanej przez ZUS decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności, od której przysługuje do niego odwołanie, natomiast "kontrola legalności działania organu administracji publicznej w zakresie dochowania wymogów proceduralnych postępowania administracyjnego należy do właściwości sadów administracyjnych". W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "bezczynność ZUS prowadzi do pozbawienia strony gwarantowanego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zaś odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego to prawo praktycznie wyklucza". Zaakcentował także konieczność zapewnienia stronie określonego w art. 77 ust. 2 Konstytucji prawa do sądu, które nie może być ograniczone w wyniku wykładni prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2013 r. uznał, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność ZUS, gdyż "przepis art. 83a i n. u.s.u.s. uruchamiają właściwość sądu powszechnego dopiero z momentem wydania przez ZUS decyzji, a więc na akt tego organu, nie zaś na czynności lub ich brak zaistniałe na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego toczącego się przed wspomnianym organem". Zaznaczył, że jedynie w ten sposób można przeciwdziałać bezczynności, skoro tylko sąd administracyjny "jest wyposażony w odpowiednie instrumenty procesowe dla zobligowania organu do działania w sprawie", przewidziane 149 § 1 P.p.s.a. W końcowym fragmencie uzasadnienia postanowienia z dnia 10 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przyczyny, dla których pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego. Zastrzegł, że koszty te mogą podlegać zaliczeniu do kosztów, które będą mogły być zasądzone przez Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 200 P.p.s.a. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny "na marginesie" zobowiązał Sąd pierwszej instancji do oceny, "czy w dacie wydania postanowienia o odrzucenia skargi istniały podstawy do badania bezczynności organu ZUS", w sytuacji gdy "w dacie orzekania organ (ZUS) rozpoznał pismo skarżącego z 9 grudnia 2011 r. i wydał akt w postaci decyzji z dnia 17 maja 2012 r." Według niego "należy zatem ocenić, czy wydanie tej decyzji usunęło bezczynność, o której mowa we wniosku wszczynającym postępowanie". Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to bowiem, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądami wyrażonymi w wiążącym go orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 6/11, LEX nr 1148601). Wiążąca ocena prawna dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, a tym samym, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09 (LEX nr 746284), musi zawierać wskazania co do ponownego postępowania pierwszoinstancyjnego, stanowiące konsekwencję tej oceny. Przyjmują one często postać dyrektyw formułowanych pod adresem Sądu, wskazujących sposób działania mający na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz kierunek, w jakim zmierzać ma kontrola sądowoadministracyjna, w tym aspekty sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju rolę pełni postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2079/12, zawierające wiążącą ocenę prawną, w której ramach Sąd pierwszej instancji zobowiązany został do rozważenia okoliczności stanu faktycznego, przede wszystkim zaś konsekwencji prawnych wydania przez ZUS decyzji z dnia 17 maja 2012 r. Najważniejszy element tej oceny stanowi konstatacja, że skarga na bezczynność ZUS w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji jest dopuszczalna oraz że nie może ona być odrzucona, jak uczynił to Sąd we wcześniejszym postanowieniu z dnia 10 września 2012 r. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nałożył na Sąd pierwszej instancji obowiązek odniesienia się do skargi i ustalenia, czy zarzucana w niej bezczynność występuje, a następnie – w razie odpowiedzi twierdzącej w tym zakresie – jej zwalczenie poprzez podjęcie środków prawnych, którymi nie dysponuje właściwy w sprawie sąd powszechny. Trzeba przy tym jednak raz jeszcze wyraźnie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił otwartą kwestię bezczynności, gdyż w pierwszej kolejności nakazał zbadać, czy nie została ona usunięta w wyniku decyzji z dnia 17 maja 2012 r. Odnosząc się do tego zagadnienia stwierdzić należy, że w ocenie Sądu orzekającego decyzja z dnia 17 maja 2012 r. pociągnęła za sobą właśnie takie następstwa prawne. ZUS ustosunkował się w niej bowiem do kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 2010 r., której dotyczy skarga na bezczynność, przy czym uczynił to w sformalizowany sposób, wydając akt administracyjny, od którego przysługuje środek zaskarżenia w odpowiednim trybie. Tym samym kończy się wskazana w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2013 r. rola sądu administracyjnego polegająca na możliwości przymuszenia ZUS do procesowej reakcji na wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja z dnia 17 maja 2012 r. jest wszak właśnie taką reakcją i sprawia, że brak podstaw do twierdzenia, iż ZUS pozostaje w bezczynności "w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 2010 r.", co już w nagłówku skargi wytykał ZUS pełnomocnik skarżącego. Po wydaniu decyzji z dnia 17 maja 2012 r. nie zachodzi więc eksponowana przez Naczelny Sąd Administracyjny potrzeba ochrony konstytucyjnych praw strony, w tym prawa do sądu, ponieważ decyzja ta mogła być przedmiotem kontroli instancyjnej, w ramach której mógł zostać rozstrzygnięty spór co do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 2010 r. czy szerzej jej zgodności z prawem. Ustanie bezczynności powoduje, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegać musi umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego jest sytuacja, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt, co do którego, według skargi, pozostawał w bezczynności (tak m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz. 63). Organ czyni bowiem w ten sposób zadość żądaniu skargi, niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie jest dla skarżącego satysfakcjonujące. Z punktu widzenia celów postępowania sądowoadministracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma bowiem fakt, że nie wchodzi już w rachubę rozpoznanie skargi przez Sąd i zastosowanie, wedle wskazania zawartego w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2013 r., środka przewidzianego w art. 149 P.p.s.a., stanowiącym, że w razie uwzględnienia skargi na bezczynność Sąd zobowiązuje organ w szczególności do wydania aktu w określonym terminie. Celem tym jest wyposażenie jednostki w instrument prawny mogący przymuszać organ do działania, wobec czego za optymalną należy uznać sytuację, kiedy skutek ten zostaje osiągnięty bez konieczności podejmowania interwencji przez sąd (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe. Taki sposób zakończenia postępowania nie pozwala zasądzić od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, o których mowa w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2013 r. W tym kontekście odnotować trzeba zresztą, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zastrzegł, iż rozstrzygnięcie to wchodziłoby w rachubę tylko w wypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji wydał wyrok uwzględniający skargę. Wówczas bowiem podstawę zasądzenia kosztów od organu, czyli strony przegrywającej sprawę, stanowiłby wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 200 P.p.s.a. Skoro zaś postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało zakończone orzeczeniem innego rodzaju, czyli postanowieniem o umorzeniu postępowania sądowego, to wydanie orzeczenia o kosztach nie jest możliwe. W świetle obowiązującej regulacji prawnej zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu tylko w jednym przypadku umorzenia postępowania, a mianowicie gdy stało się ono bezprzedmiotowe z powodu wskazanego w art. 54 § 3 P.p.s.a., co wyraźnie wynika z treści art. 201 § 1 P.p.s.a. Taki przypadek nie zachodził jednak w rozpatrywanej sprawie, gdyż ZUS nie zastosował art. 54 § 3 P.p.s.a., co nie zmienia faktu, iż wskutek wydania decyzji z dnia 17 maja 2012 r. postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Po pierwsze bowiem, ZUS nie przywołał art. 54 § 3 P.p.s.a. jako podstawy prawnej decyzji z dnia 17 maja 2012 r., co już samo przez się dowodzi, iż nie skorzystał z uregulowanego w nim trybu tzw. autokontroli. Niewątpliwie zaś przepis ten stanowi samoistną podstawę decyzji wydanej w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 123/07, LEX nr 468729). Po drugie, nie zachodzi też podstawowa przesłanka określona w art. 54 § 3 P.p.s.a., czyli uwzględnienie skargi w całości przez organ (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 935/07, LEX nr 493164), co ma miejsce tylko wówczas, gdy organ uwzględni bez jakichkolwiek zastrzeżeń nie tylko wnioski skargi, ale i wszystkie jej zarzuty i prezentowane w niej stanowisko prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, LEX nr 525966). Nie można zwłaszcza tracić z pola widzenia faktu, że ZUS w decyzji z dnia 17 maja 2012 r. kategorycznie nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, a w odpowiedzi na skargę przeczy temu, by pozostawał w bezczynności. Wszystkie podniesione wyżej okoliczności sprawiają, że nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania ani na podstawie art. 200 P.p.s.a, ani poprzez zastosowanie 201 § 1 P.p.s.a. Nie można też zwrócić stronie wpisu postanowieniem, o którym mowa w art. 232 § 2 P.p.s.a. Otóż wedle art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, zaś strona skarżąca podtrzymuje żądanie sformułowane w skardze i nie cofnęła jej, mimo iż decyzją z dnia 17 maja 2012 r. ZUS ustosunkował się do jej wniosku. Nie zmienia to faktu, że opłaty w trakcie postępowania, tj. wpis od skargi i wpis od skargi kasacyjnej, zostały uiszczone przez stronę nienależnie, gdyż w świetle stanowiska wyrażonego w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2013 r. rozpatrywaną sprawę należy zaliczyć do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a. strony skarżące działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w takich sprawach nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. W związku z tym oba wpisy zostaną zwrócone odrębnym zarządzeniem.